הוועדה המקומית דרשה לחייב יזם בביצוע מטלות ציבוריות – ונדחתה

האם ניתן כיום לחייב יזם בביצוע מטלות ציבוריות כתנאי לאישור תוכנית שהגיש? החלטה חשובה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה קובעת חד-משמעית: לא ולא. זאת במסגרת ערר שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גבעתיים, בו דרשה להורות ליזם לבצע מטלות ציבוריות בפרויקט פינוי-בינוי חדש בתחומה, ולהגדיל את שטחי מבני הציבור בו. הערר נדחה במלואו על ידי ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה.

מדובר במתחם פינוי-בינוי המשתרע על פני 13 דונם ברחוב גולומב 28-2 שבמרכז העיר, אשר במסגרתו מתוכננת הריסת מבני המגורים הקיימים במתחם, והקמת שלושה מבנים בגובה של עד 15.5 קומות, מהם שניים למגורים בלבד ואחד לשימושים מעורבים של מגורים, מסחר, תעסוקה ומבני ציבור. על פי דברי ההסבר לתוכנית, היא משלבת כמה עקרונות תכנון: שיפור דרמטי במרקם העירוני, תוספת שטחי ציבור לרווחת התושבים, יצירת רצף ציבורי אל מול מתחם בית ספר אורט, הרחבת רחוב גולומב ואפשרות להפיכתו לדו-סטרי בעתיד, חיזוק המערך המסחרי של מרכז העיר והתווית עקרונות של בנייה ירוקה, שימור נגר ועוד. ועדת המשנה לעררים הזכירה בעצמה את התיאור הזה במהלך הדיון שנעסוק בו מייד.

על פי דברי ההסבר לתוכנית, היא משלבת כמה עקרונות תכנון: שיפור דרמטי במרקם העירוני, תוספת שטחי ציבור לרווחת התושבים, יצירת רצף ציבורי אל מול מתחם בית ספר אורט, הרחבת רחוב גולומב ואפשרות להפיכתו לדו-סטרי בעתיד, חיזוק המערך המסחרי של מרכז העיר והתווית עקרונות של בנייה ירוקה, שימור נגר ועוד

באוקטובר 2018 דנה הוועדה המחוזית בתוכנית, שאותה הגישה חברת טובול יזום ובנייה, והחליטה על הפקדתה בכפוף לתיקונים ובתנאים שונים. לתוכנית הוגשו כמה וכמה התנגדויות, מטעם תושבי הסביבה, מטעם היזם ומטעם מהנדסת העיר גבעתיים. הוועדה המחוזית דנה בהתנגדויות ביולי 2019, ובאותו חודש גם אישרה אותה. על כך הגישה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גבעתיים את הערר אל המועצה הארצית לתכנון ובנייה.

הוועדה המקומית: "אין מניעה להתנות תוספת זכויות בנייה בהטלת מטלות ציבוריות על יזם"

הטענה העיקרית המובאת בערר היא כי התוכנית כוללת תוספת של כ-150 יחידות דיור, אולם מפרישה שטח של 1,400 מ"ר בלבד למבני ציבור, בעוד שעל פי התדריך להקצאת שטחים לצורכי ציבור יש צורך להוסיף עוד כשני דונם של שטחי ציבור. עוד מבקשת הוועדה המקומית כי מבנים ציבוריים נוספים ייבנו בשטח שבייעוד ציבורי בתוכנית - על ידי היזם.

"אין מניעה להתנות תוספת זכויות בנייה בהטלת מטלות ציבוריות על יזם, כאשר הדבר נעשה במסגרת התוכנית ולא כדרישה המועלית בשלב מתן ההיתר", טענה הוועדה. "אין מדובר בהטלת חובה ללא הסמכה בדין, ראשית מכיוון שהתוכנית מהווה דין ושנית מאחר שהיזם אינו מחויב לממש את התוכנית, וניתן לראות במימוש התוכנית הסכמה מכללא מצידו כי הוא מסכים למטלה".

הוועדה סבורה כי יש לכלול בתוכנית הוראה המתנה את ניצול תוספת זכויות הבנייה בגמר ביצוע המטלות הציבוריות על ידי היזם. באשר לטענות היזם לפיהן כל פריצה של התחשיבים תוריד את הפרויקט אל מתחת לרף הכדאיות הכלכלית, מסרה הוועדה כי חוות דעת כלכלית מטעם אדריכל גני הילדים, שאמדה את העלויות שעליהן הצהיר היזם, גורסת כי הן נמוכות יות

בהתאם לכך הוועדה סבורה כי יש לכלול בתוכנית הוראה המתנה את ניצול תוספת זכויות הבנייה בגמר ביצוע המטלות הציבוריות על ידי היזם. באשר לטענות היזם לפיהן כל פריצה של התחשיבים תוריד את הפרויקט אל מתחת לרף הכדאיות הכלכלית, מסרה הוועדה כי חוות דעת כלכלית מטעם אדריכל גני הילדים, שאמדה את העלויות שעליהן הצהיר היזם, גורסת כי הן נמוכות יותר.

הוועדה המחוזית טענה מנגד כי היא אינה קובעת בתוכנית מי הוא הגורם האחראי לביצוע מטלות ציבוריות, בין אם בשטחים מבונים ובין אם בשטחים לא מבונים, בהיעדר מקור סמכות לכך בחוק, ובהתאם לעקרון חוקיות המנהל. "בערר לא הוצג כל מקור חוקי המאפשר להיענות לבקשת הוועדה המקומית לקבוע אחריות לביצוע", נכתב בתשובתה של הוועדה המחוזית. "אכן יש מקום לתת מענה לנושא זה בחקיקה, אולם כל עוד הדבר לא נעשה, הוועדה אינה מוסמכת לקבוע הוראות מסוג זה בתוכנית".

עוד טענה הוועדה כי הרשות המקומית הייתה ממגישי התוכנית, וכי "בהתנגדותה לא העלתה כל שיקול כלכלי שלגביו היא טוענת כעת כי נדרש לשקול אותו בצורה קפדנית יותר. הטענה לפיה התוכנית אינה מקצה שטח ציבורי בהיקף מספק היא טענה תכנונית בדבר מחסור בשטחי ציבור, שהוועדה המקומית לא העלתה, ושסוגיית מימון השטחים הציבוריים לא תיתן לה מענה". עוד ציינה הוועדה המחוזית כי התוכנית הוגשה, בתמיכת הוועדה המקומית, עם הפרשה של 36% שטח קרקע לצורכי ציבור בלבד, ורק בעקבות הדיון בוועדה המחוזית הוגדלה ההפרשה ל-43%. 

"גם חוות דעת של הוועדה המקומית הטוענת כי כלכליות התוכנית לא תיפָּגע אם תוטל על היזם האחריות לביצוע גני הילדים, אינה מצדיקה את הטלת האחריות על כתפיו, אף אם הייתה סמכות לקבוע כך בתוכנית", סיכמה הוועדה המחוזית בתשובתה.

מדובר בדרישה חסרת תום לב, שכן הוועדה המקומית דרשה כתנאי לאישור התוכנית על ידיה כי היקף זכויות הבנייה ויחידות הדיור בתוכנית יצומצם, ואלה צומצמו עד לכדי רווחיות מינימלית של הפרויקט. כל מטלה נוספת שתחרוג מהתחשיבים שנעשו עבור התוכנית, תוריד את רווחיות הפרויקט מתחת לרף הנדרש"

היזמית, חברת טובול יזום ובנייה, טענה בדיון כי "הנחת הוועדה המקומית לפיה יש זיקה בין תוספת הזכויות לבין השטחים הציבוריים שגויה, שכן השטחים הציבוריים המוצעים בתוכנית עולים על אלה הנדרשים עבור הבינוי המוצע בתוכנית, והם עתידים לשרת בעיקרם את הציבור הרחב באזור, ולא רק את בעלי הזכויות בשטח התוכנית. 

מדובר בדרישה חסרת תום לב, שכן הוועדה המקומית דרשה כתנאי לאישור התוכנית על ידיה כי היקף זכויות הבנייה ויחידות הדיור בתוכנית יצומצם, ואלה צומצמו עד לכדי רווחיות מינימלית של הפרויקט. כל מטלה נוספת שתחרוג מהתחשיבים שנעשו עבור התוכנית, תוריד את רווחיות הפרויקט מתחת לרף הנדרש לצורך קבלת ליווי בנקאי, ותסכלוֹ. כמו כן, הוועדה המקומית לא צירפה בשום שלב של הדיונים בתוכנית תחשיבים של עלויות המטלות הציבוריות שהיא מבקשת להטיל על היזם".

"תוכנית לא נועדה לקבוע הסדרים קנייניים והסכמיים בדבר ביצוע המטלות"

ועדת המשנה לעררים, בראשות עו"ד שמרית גולן, פתחה את דבריה בקביעה כי "אין להתעלם מכך שהוועדה המקומית תמכה בתוכנית ואף הצטרפה אליה כמגישה, ושינתה את טעמה רק בשלב מאוחר של ההליך התכנוני, לעת הדיון בהגשת ערר.

במקרה שלפנינו השינוי בעמדה אף לא נבע כתוצאה מחילופי שלטון, ולמעשה לא הוצג לו כל הסבר מקצועי-תכנוני שלא היה ידוע קודם לכן. התחשבות בו בשלב זה של ההליך התכנוני תפגע בהליך ובוודאות התכנונית. לפיכך אנו סבורים כי יש לתת לו לכל היותר משקל מועט במסגרת הכרעתנו".

אם מוסד התכנון סבור כי מבחינה תכנונית, כתנאי לאישור זכויות עודפות בתוכנית עצמה, יש צורך להבטיח את מימושן של מטלות ציבוריות שונות, בסמכותו לקבוע כי מימושה יותנה במילוי תנאים אלה. עם זאת, תוכנית אינה עוסקת בזהות מבצע המטלות ובאופן שבו ימומנו"

לאחר דברים אלו צללה הוועדה לעומקם של הדברים ופסקה: "לא השתכנענו מטיעונה המפורט של הוועדה המקומית בעניין האפשרות להטיל, במסגרת הוראות התוכנית, את חובת ביצוע המטלות הציבוריות על היזם. 

באופן עקרוני, אם מוסד התכנון סבור כי מבחינה תכנונית, כתנאי לאישור זכויות עודפות בתוכנית עצמה, יש צורך להבטיח את מימושן של מטלות ציבוריות שונות, בסמכותו לקבוע כי מימושה יותנה במילוי תנאים אלה. עם זאת, תוכנית לא נועדה לקבוע הסדרים קנייניים והסכמיים בדבר ביצוע המטלות, ולפיכך אינה עוסקת בזהות מבצע המטלות ובאופן שבו ימומנו, אלא בהוראות התכנוניות בלבד.

בענייננו, הוועדה המחוזית סברה כי תוספת הזכויות למגורים, הניתנת בתוכנית, צריכה להיות מותנית בביצוע מבני הציבור הכלולים בתוכנית – והורתה להוסיף לשם כך הוראת הבטחת ביצוע. הוראה כזו משמעותה, בדרך כלל, כי ביצוע השטחים הציבוריים יהווה תנאי להיתר בנייה לתוספת המגורים בתוכנית. הוראה כזו משקפת את הקשר התכנוני בין תוספת זכויות הבנייה למגורים הנובעת מהתוכנית, לבין הצרכים הציבוריים הנובעים מתוספת זו".

אף אם בעבר אושרו תכניות הכוללות הוראות המטילות במפורש את האחריות לפיתוח השטחים הציבוריים או את הוצאות הפיתוח על בעלי הקרקע או מבקשי ההיתר, הרי שכיום הוועדות המחוזיות אינן נוהגות לכלול הוראות מסוג זה בתוכניות, זאת בין היתר נוכח פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין דירות יוקרה, ופסקי דין נוספים"

"יצוין כי אף אם בעבר אושרו תכניות הכוללות הוראות המטילות במפורש את האחריות לפיתוח השטחים הציבוריים או את הוצאות הפיתוח על בעלי הקרקע או מבקשי ההיתר, הרי שכיום הוועדות המחוזיות אינן נוהגות לכלול הוראות מסוג זה בתוכניות, זאת בין היתר נוכח פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין דירות יוקרה, ופסקי דין נוספים, אשר ראו הוראות מסוג זה כמטילות תשלום חובה ללא הסמכה בחוק.

הטענה לפיה הוועדה המקומית לא תעמוד בנטל הכלכלי של מימון הקמת השטחים הציבוריים לא נתמכה בראיות מספקות; טענת הוועדה המקומית לפיה עלויות הקמת גני הילדים נמוכות מכפי שציין היזם, אינה עילה להטלת נטל המימון על היזם בוודאי כשאין סמכות לכך בחוק". בהתאם לכך דחתה הוועדה את ערר הוועדה המקומית באופן מוחלט.