המבקר: אובדן הכנסות של כ-120 מלש"ח בשל כשלים של רמ"י בגביית דמי חכירה ממפעלי ים המלח

רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ומשרד האנרגיה לא גבו מעל 120 מיליון שקל שהיו יכולים לגבות בעשור האחרון בגין פעולות הכרייה של מפעלי ים המלח (מי"ה). כך עולה מדוח מבקר המדינה שפורסם היום (ג') לקראת תיקון הליקויים בזיכיון החדש, לאחר תום הזיכיון ב-2030. יש לציין כי רוב רובו של הכשל מונח לפתחה של רמ"י, אשר אחראית לכ-112 מיליון שקלים מתוך ה-120 שלא נגבו, בעוד של-8.5 מלש"ח אחראי משרד האנרגיה.

בשנת 1961 העניקה המדינה לחברת מפעלי ים המלח, שהוקמה כחברה ממשלתית, זכויות בלעדיות להפקה ולניצול של משאבי המינרלים שבים המלח, בתמורה לתשלום תמלוגים למדינה. זאת על פי שטר זיכיון אשר עוגן בחוק זכיון ים המלח, התשכ"א-1961, החל על שטח נרחב של כ-652 קמ"ר בים המלח וסביבתו (3% משטחה של מדינת ישראל). חוק הזיכיון תוקן כמה פעמים, ובאחד התיקונים הוארך תוקף הזיכיון עד ל-31.3.30.

בשנת 1992 החל הליך הפרטה של מי"ה, ובשנת 1995 נמכר גרעין השליטה של החברה, ומאז מוחזק הזיכיון בידי ICL (כימיקלים לישראל לשעבר), חברה בת של החברה לישראל, שנשלטה בעבר על ידי האחים סמי ויולי עופר, וכיום נשלטת על ידי בנו של סמי עידן עופר. השרים הממונים על ביצוע חוק הזיכיון הם שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה.

מאז נחקק חוק הזיכיון, יובשו על ידי המפעלים 250 קמ"ר של שטחי ים. לדברי המבקר "אף שבמהלך השנים הקימה מי"ה בשטח הקרקעות מתקנים המשמשים אותה (כגון תעלת ההזנה, תשתיות הולכה ואתרי כרייה וחציבה), ואף שלפי חוק הזיכיון, שימוש בקרקעות השמורות מצריך שינוי של מעמדן לקרקעות חכורות ותשלום דמי חכירה בהתאם, במהלך השנים ועד למועד הביקורת, רמ"י לא פעלה לשנות את מעמד הקרקע בשטחים אלה לקרקעות חכורות כמתחייב, והיא אינה דורשת ממי"ה תשלום בגין השימוש בהן"

בתחום הזיכיון פועלים שלושה מפעלים להפקת מינרלים מים המלח: מפעל אשלג, מפעל ברום ומפעל מגנזיום. תהליך הפקת חומרים אלה מבוסס על אידוי מי ים המלח באמצעות כמה בריכות אידוי ואגירה מלאכותיות, והוא כולל הקמה ותפעול של תשתיות רבות בשטח הזיכיון.
 
חוק הזיכיון חילק את השטחים בתחום הזיכיון לשלושה סוגים: קרקעות חכורות - המחולקות גם הן לקרקעות חכורות מסוג מפעל, קרקעות חכורות רגילות וקרקעות חכורות מסוג מתקני מים, ובעבורן נדרשת מי"ה לשלם דמי חכירה לרשות מקרקעי ישראל (רמ"י); קרקעות שמורות - בשטחן המדינה לא יכולה להעניק לגורם אחר חזקה כלשהי ללא קבלת אישורה של מי"ה; ושטח ים המלח - הכולל את מי ים המלח שבגבול מדינת ישראל, ואת שטח האידוי ורצועת החוף שהוגדרו בחוק.

בחודשים ינואר עד יוני 2024 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של הגופים המבוקרים הנוגעים לניהול זיכיון ים המלח ולפיקוח עליו בהיבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין, בנושא אסדרת פעילות מי"ה באמצעות קביעת תנאים סביבתיים ברישיונות העסק; אסדרת פעילות הכרייה והחציבה של מי"ה; האסדרה והפיקוח של רמ"י על השימושים שמי"ה מבצעת בתחום הזיכיון; הטיפול במפגעי פסולת שיצרה מי"ה בתחום הזיכיון; וממשקי העבודה והעברת המידע בין מאסדרים לגבי פעילות מי"ה בשטח הזיכיון.

"רמ"י לא פעלה לשנות את מעמד הקרקעות"

מהדוח עולים מספר מקרים שבהם רמ"י לא בחנה הצדקה לגביית תשלומים. כך למשל נמצא כי כ-250 קמ"ר משטח ים המלח התייבש מאז חוקק חוק הזיכיון, ועל חלקים ממנו הוקמו בריכות אידוי ומתקנים נוספים, שרמ"י לא בחנה את מעמדים ואת האפשרות והצדקה לגביית תשלום בגין שימושים אלו. עוד נמצא שרשות מקרקעי ישראל לא בדקה אילו פעולות מבצעת מי"ה בקרקעות שקיבלה.

"בביקורת נמצא כי אף שבמהלך השנים הקימה מי"ה בשטח הקרקעות השמורות מתקנים המשמשים אותה (כגון תעלת ההזנה, תשתיות הולכה ואתרי כרייה וחציבה), ואף שלפי חוק הזיכיון, שימוש בקרקעות השמורות מצריך שינוי של מעמדן לקרקעות חכורות ותשלום דמי חכירה בהתאם, במהלך השנים ועד למועד הביקורת, רמ"י לא פעלה לשנות את מעמד הקרקע בשטחים אלה לקרקעות חכורות כמתחייב, והיא אינה דורשת ממי"ה תשלום בגין השימוש בהן". 

במהלך הביקורת מסרה רמ"י למשרד מבקר המדינה כי "מבדיקה שנערכה על ידי הגורמים המקצועיים, לא נמצאו היתרים חתומים בתחום הקרקעות השמורות ולא ידוע לנו על שימוש שמצריך היתר או גביית תשלום. בהיעדר מידע קונקרטי על שימוש כאמור גם לא ראינו לנכון להידרש לסוגיה הנ"ל של עדכון דמי החכירה בהתאם למנגנון הקבוע בחוק". בהמשך, ולאחר שצוות הביקורת הציג בפני רמ"י חלק מהשימושים שמבצעת מי"ה בקרקעות השמורות, מסרה רמ"י כי מדובר בנושא רגיש וסבוך, וכי הזיכיון הוא בתחום אחריות משרד האוצר ולכן נדרש לקיים דיון רחב בנושא.

משרד מבקר המדינה הגיב לכך כי :טענת רמ"י על כך שאין לה סמכות פיקוח על הנעשה בתחום הזיכיון תמוהה, לא נתמכה בסימוכין והיא אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הרשות הקבועות בחוק. הצהרת רמ"י על כך שאין לה סמכויות בשטח נרחב זה מעידה כשלעצמה על היעדר המשילות של רמ"י. מאחר שאין בידי רמ"י מידע לגבי היקף השימושים הנעשים בקרקעות השמורות, לא ניתן להעריך את היקף הכספים שהיו יכולים להשתלם לקופת המדינה לו רמ"י הייתה גובה את התשלום הנדרש בגינם".

בהמשך לכך קורא המבקר לרמ"י לממש את סמכויותיה ולבצע בהקדם פיקוח על הקרקעות השמורות - קרקעות ששטחן כ-240,000 דונם, ולפעול להסדרת ההחכרה של הקרקעות השמורות שבהן מי"ה מבצעת שימוש בפועל ולגביית הכספים שיכולים להשתלם לקופת המדינה בגין שימושים אלו.

עוד נכתב כי דעת משרד מבקר המדינה היא כי מן הראוי היה כי במצב החדש שנוצר, שבו נוספו שטחי יבשה נרחבים שהיו בעבר חלק משטח ים המלח לתחום הזיכיון, ועל חלקם מי"ה הקימה מתקנים תעשייתיים המשמשים לפעילותה, רמ"י תבחן בתיאום עם משרד האוצר, אם יש מקום והצדקה לחייב את מי"ה בתשלום דמי חכירה בגין השימוש בהם, וכי היא תפעל בהתאם לתוצאות הבחינה ולעתיד מוצע כי הגורמים האמורים יגבשו מנגנון תשלום הלוקח בחשבון את היווצרותם של שטחי קרקע נרחבים בגין ירידת המפלס של ים המלח וייתנו את דעתם בנושא במסגרת הזיכיון העתידי.

מי"ה הפרה את תנאי הזיכיון להפעלת תחנת הכח - רמ"י לא הגיבה

ליקוי נוסף העולה מהדוח הוא כי רמ"י חתמה על היתר לבניית תחנת כוח חדשה בשטח המפעלים על בסיס הצהרת מי"ה, ולפיה תחנת הכוח תשמש אך ורק לצורכי המפעל מושא הזיכיון, ורמ"י הבהירה כי כל שימוש בתחנת הכוח החדשה אשר אין בו כדי לשמש את צורכי המפעל מהווה סטייה והפרה של תנאי הזיכיון.

אלא שעל אף עמדה ברורה זו, מעלה הביקורת כי מי"ה החלה להפעיל את תחנת הכוח החדשה בשנת 2018 תוך שהיא מוכרת חשמל לרשת החשמל הארצית ולמפעלים אחרים בקונצרן הממוקמים מחוץ לשטח הזיכיון במישור רותם. עוד נמצא כי אף שרמ"י ידעה כי חלק מהחשמל המיוצר בתחנת הכוח אינו מיועד לשימוש עצמי של מי"ה, היא לא פעלה להסדרת השימוש או להפסקתו.

עוד נמצא כי רמ"י לא גבתה תשלום בגין שימוש זה, שלגביו רמ"י הכינה מספר טיוטות ולפי טיוטת השומה האחרונה של רמ"י מיוני 2022, בעקבות הקמת תחנת הכוח שווי השימוש בקרקע נאמד בסכום הנע בין חצי מיליארד ש"ח למיליארד ש"ח. משווי זה יש לגזור את היקף התשלומים של מי"ה, בהתחשב, בין השאר, בהיקף השימוש העצמי שהיא עושה בחשמל המיוצר בתחנת הכוח החדשה ובפרמטרים נוספים, לרבות האפשרות לקבל הנחה בגין האזור בו ממוקמים המפעלים.

על כך נאמר בדוח, "מצב שבו המדינה מאפשרת לבעל הזיכיון לבצע שימוש נוסף בקרקע, שלפי עמדת רמ"י אינו מתאפשר לפי חוק הזיכיון, זאת ללא אסדרה חוקית של הנושא - אינו תקין. העובדה כי השימוש בקרקע ממשיך להתבצע במשך כשש שנים, זאת בלי שרמ"י אפילו העבירה את טיוטת השומה בנושא למי"ה, מעידה על כשל באסדרת השימוש האמור ובמימוש תפקידה של רמ"י לניהול מקרקעי ישראל בתחום הזיכיון". 

מתשובת רמ"י עולה כי אסדרת השימוש בתחנת הכוח החדשה, שהחלה לפעול בשנת 2018, נמצאת נכון למועד סיום הביקורת (יוני 2024) בבחינה. מכאן המבקר קורא לרמ"י לפעול לאלתר לתיקון הליקויים בנוגע לאסדרת השימוש בתחנת הכוח החדשה במפעל האשלג ולפעול בנחישות וללא דיחוי לגביית התשלום המתחייב משימוש זה.

כשלים בתפקוד המשרד להגנ"ס ומשרד האנרגיה

מלבד רמ"י משרד הגנת הסביבה בוקר על כך שלא קבע תנאים סביבתיים לרישיון עסק למפעלים ובחלק מהתשתיות ארעו דליפות שגרמו לנזק סביבתי נרחב. כמו כן מצא שמשרד האנרגיה אינו מפקח על כריית חומרי החציבה בשטח הזיכיון. החברה לא נדרשה לרישיון לפעולות החציבה ולשלם עבורן ובלי שבדקו את ההצדקה על כך.

בנוסף בוקר משרד הגנת הסביבה על כך שלא כי פיקח על הטמנת פסולת של כ-2 מיליון טונות בשנה במשך עשרות שנים ולא בחן האפשרות להיטלי הטמנה שהיו עשויים להגיע לגובה 135 מיליון שקל. מבקר המדינה המליץ, לתקן את הליקויים בזיכון החדש תוך שמירה על ערכי הסביבה והקרקע.

תגובות

מרמ"י נמסר: "תשלום דמי החכירה המשולמים ע"י מי"ה נקבעו בזיכרון דברים שנחתם בין רמ"י למי"ה בשנת 1975, וזאת בהתאם לחוק זיכיון ים המלח שנחקק ב 1961, אשר קבע כי בתום תקופה של 10 שנים מיום חתימת שטר הזיכיון תשלם מי"ה דמי חכירה . כמו כן נקבע מנגנון לעדכון דמי החכירה.

"בנוגע לייצור החשמל – על פי חוק זיכיון ים המלח, רשאים מי"ה לבצע כל פעילות שמטרתה מימוש מטרת הזיכיון. רמ"י אישרה הקמת תחנת כח ובלבד שזו תשמש את צורכי המפעל בלבד. יחד עם זאת היות והחשמל הוא תולדה של פעילות שמקורה במפעל הרי שעודפי החשמל מועברים לרשת החשמל. רמ"י ערכה זה מכבר שומה לשם הערכת שווי תחנת הכח והנושא נמצא עדיין בשלבי בחינה. אין חולק כי מי"ה תידרש לשלם בגין החלק הסחיר שבתחנת הכוח.

"על פי המנגנון שנקבע (בשונה ממחצבות אחרות) הרי שביחס לחומרי הגלם הנכרים משטח הזיכיון מעבירים מי"ה דיווח למשרד האנרגיה והתמלוגים משולמים ישירות לקופת האוצר. רמ"י איננה חלק ממנגנון גביית התמלוגים בשטח הזיכיון .
שטח הזיכיון - אמנם שטח הזיכיון לא השתנה ברשומות וזאת מאחר ששטחו נקבע בחוק תוך שצורפו אליו תשריטים המגדירים את הקרקעות החכורות והקרקעות השמורות,. יחד עם זאת הלכה למעשה צומצמו הקרקעות ונערכו בהם עסקאות במקרקעין עם צדדים שלישיים לאחר שמ"יה נתנה אישורה לכך"

ממשרד האנרגיה נמסר: "לעמדת משרד האנרגיה והתשתיות, פרשנותו של המבקר את פקודת המכרות, אינה נכונה. מחצבות בתחום הזיכיון, אשר משמשות את בעל הזיכיון לצרכי המפעל שלו ואינן משמשות למסחר בחומרי מחצבה, אינן טעונות רישיון לפי פקודת המכרות, ואינן נדרשות לשלם לקרן לשיקום מחצבות. 
 
"חובת השיקום של כלל אתרי הכרייה בתחום זיכיון ים המלח חלה על חברת 'מפעלי ים המלח', בעלת הזיכיון לפי חוק זיכיון ים המלח, בדומה לכלל חובות החברה לשיקום ולהסדרה של שטחים אחרים בתחום הזיכיון. המשרד עורך ביקורות תקופתיות לאתרים אלה ולא תועדו במסגרתן חריגות כרייה ביחס לתכניות המאושרות".

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: "המשרד להגנת הסביבה מברך על פרסום דו"ח המבקר בנושא  ניהול זיכיון ים המלח ואף החל ביישום מרבית ההמלצות ללא קשר להליך הביקורת וזאת עוד טרם תחילת הליך הביקורת.
 
"המשרד פועל בימים אלה, וכחלק מהיערכות המדינה לתום תקופת הזיכיון, לקביעת תנאים סביבתיים עדכניים לכלל התשתיות התעשייתיות בשטח הזיכיון - הן לתחומי המפעלים והן לתשתיות הנמצאות מחוץ למפעלים. בין היתר המשרד השלים את כתיבת טיוטת תנאי רישיון עסק לכל התשתיות העיקריות ובכוונתו להחיל דרישות אלו בחודשים הקרובים, בהלימה לעיקרי המלצות מבקר המדינה.
 
"המשרד יחד עם אגף החשכ"ל במשרד האוצר פרסם לאחרונה להערות הציבור דוח משותף מקיף העוסק בהיערכות הממשלה לתום תקופת זיכיון ים המלח בשנת 2030 והקצאת הזיכיון העתידי. הדוח מתמקד בהמלצות כלכליות וסביבתיות לשם קביעת התנאים לזיכיון העתידי להפקת משאבים מים המלח, תוך שמירה על האינטרסים של הציבור והגנת הסביבה הייחודית של אזור זה. המלצות הדוח מכוונות לפתח מודל רגולטורי שישלב בין האינטרסים הכלכליים והסביבתיים, ויבטיח ניצול בר-קיימה של משאבי ים המלח, תוך הגנה על האזור למען הדורות הבאים".