אחרי שחסם היטל ההשבחה נוטרל – על בעלי הקרקעות באזור המטרו להתמודד עם מוקש ההפקעה

כאשר לפני כשבועיים אושר חוק המטרו – החוק המסדיר את הקמת פרויקט התשתית היקר התולדות המדינה - תפסה סוגיית היטלי ההשבחה את מרב תשומת הלב. זאת בעקבות הפחתת היטל ההשבחה שייגבה במרחב תחנות המטרו מ-75% ל-60% עד 2030. אולם צלילה לתוך פרטי החוק החדש מעלה כי על הפרק נותרו עוד לא מעט סוגיות אותן חובה על בעלי קרקעות באזור התחנות להכיר על מנת שלא יימצאו נפגעים מהקמת הפרויקט.

מעל כולן מתבלטת סוגיית ההפקעות. החוק מעניק למדינה סמכויות חסרות תקדים וביניהן, באופן תקדימי, גם סמכויות שצפויות לאפשר לה להפקיע קרקעות פרטיות לצורך פיתוח עבור שימושים סחירים. ובפרט מכוונות סמכויות אלה לפיתוח שטחי ה"דיפו" – מבנים תפעוליים לוגיסטיים עצומים המשמשים לחניית הקרונות, טיפול בהם וכדומה. על פי תמ"א 70 א' המקודמת בימים אלה, על מבנים אלו יקודם באמצעות קירוי פיתוח אינטנסיבי לבנייתי אלפי יח"ד ושטחי מסחר ומשרדים.

לדברי עו"ד איילת צור, ראש מחלקת תוכנון ובניה במשרד גינדי, כספי ושות', "כיום מקודמת תכנית מתאר ארצית – תמ"א/70, המקנה זכויות בניה בהיקפים גדולים בסביבת תחנות המטרו והדיפו וכן על גבי התחנות והדיפו – לאחר שתסתיים הקמתם. מאחר ולאחר סיום הבניה, ייווצרו בסביבת התחנות והדיפו זכויות בניה סחירות מוגדלות המוקנות מכוח תמ"א/70, היה צורך באסדרת המימוש של הזכויות הללו, שכן מדובר במקרקעין שכבר הופקעו מבעליהם ועברו לבעלות המדינה  לצורך הקמת המטרו".

לדבריה קובע החוק כי בשלב הראשון, "המקרקעין מופקעים לצורך בניית תחנות המטרו והדיפו, והזכויות של בעלי המקרקעין מועברות לבעלות המדינה וכמו בכל הפקעה 'רגילה' - מקבלים הבעלים בעבור זכויות אלו פיצויי הפקעה. התיקון לחוק המטרו מסדיר את השלב השני, מאחר ובסביבת התחנות והדיפו נוצרות זכויות סחירות, הכוללות היקפי בנייה נרחבים באזורי ביקוש. בשלב השני על פי התיקון – יוכלו בעלי המקרקעין המקוריים לבחור, בין קבלת פיצוי נוסף בשיעור של 70% מהתמורה שתתקבל ממכירת הזכויות הסחירות שנוצרו במקרקעין (בניכוי פיצויי הפקעה שקיבלו וכן ניכויים נוספים המפורטים בתיקון) , או לחלופין – לממש בעצמם את הזכויות, בתנאים הקבועים בתיקון".

המשנה ליועמ"ש לשעבר קמיניץ: "המדינה מסיבותיה החליטה ללכת על מסלול ההפקעה, ואפשר לקבל אותן. אבל אם יתגלה שיש הבדל גדול בתקבולים שיקבלו בעלי הקרקעות בכל אחת מהאופציות, אז יש כאן קושי. יש תחושה שבאמצעות מסלול ההפקעה המדינה מנסה להביא לכך שמצבה יהיה טוב יותר. צריך לערוך את החשבון השמאי, לבדוק מה התקבולים לבעלי הקרקע בכל אחת מהאפשרויות, ולוודא שהם דומים"

אלא שעל מנת לממש בעצמם את זכויות הבניה קובע החוק תנאי,  והוא התאגדות של לפחות 50% מבעלי המקרקעין כחברה או כשותפות. לדברי צור התיקון מפרט לוחות זמנים להתאגדות בעלי המקרקעין - שלושה חודשים מהודעת שר האוצר כי ברצונו להפקיע את הקרקע ולכן "נדרשת התארגנות מהירה, ככל ובכוונתם לממש את הזכויות בעצמם. זהו הליך ייחודי שנוצר לראשונה בתיקון לחוק המטרו ונובע מהייחודיות של פרוייקט המטרו שהוא אירוע משמעותי בסדר גודל לאומי. במקרה זה באספקט של יצירת   שטחי המסחר בסביבת התחנות. אמנם חוק התכנון והבניה קובע הסדרים למצב כזה, אך מדובר בהסדרים כלליים, אשר מימושם היה כרוך בעיכוב משמעותי במימוש הזכויות, ומכאן חשיבותו של התיקון לחוק המטרו, הקובע הסדרים ספציפיים, בלוחות זמנים הקבועים בחוק ותוך קביעת מתווה פעולה סדור".

"אם יתברר שמסלול ההפקעה הרע עם בעלי הקרקע - יש כאן קושי"

אחרי שהבנו איך צפוי לפעול מנגנון ההפקעה, נשאלת השאלה האם הוא מידתי ומוצדק. לדברי עו"ד ארז קמיניץ, שותף וראש תחום רגולציה וממשל במשרד EBN ארדינסט בן נתן טולידאנו ולשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הדבר ייבחן באופן שבו החוק ימומש בפועל.

"יש פה דרמה, כי המדינה מפקיעה קרקעות לצרכים סחירים. ההצדקה היא שהמדינה רוצה לחולל פיתוח. היא לא מאמינה שהשוק הפרטי יעשה זאת", אומר קמיניץ. "לכאורה, היית יכול להגיע לאותה תוצאה בהליך איחוד וחלוקה. אבל המדינה אומרת 'זה אירוע מאד מורכב לבנות מעל הדפו, קשה מאד ביצועית ותכנונית, השוק הפרטי לא יידע איך להתמודד עם זה'. זה נכון שיש הרבה בעלים פרטיים בקרקעות של כל מתחם דיפו ולמדינה קשה להאמין שהם יידעו להרים את זה. לכן המדינה לוקחת לעצמה סמכויות לבצע את הבניה בעצמה. ולאחר מכן משווקת את הקרקע. אחרי כלל קיזוזי העלויות, הבעלים מקבלים 70% מתקבולי השיווקים".

עו"ד איילת צור: "התיקון מפרט לוחות זמנים להתאגדות בעלי המקרקעין - שלושה חודשים מהודעת שר האוצר כי ברצונו להפקיע את הקרקע ולכן נדרשת התארגנות מהירה, ככל ובכוונתם לממש את הזכויות בעצמם. אמנם חוק התכנון והבניה קובע הסדרים למצב כזה, אך מדובר בהסדרים כלליים, אשר מימושם היה כרוך בעיכוב משמעותי במימוש הזכויות, ומכאן חשיבותו של התיקון לחוק המטרו, הקובע הסדרים ספציפיים, בלוחות זמנים הקבועים בחוק ותוך קביעת מתווה פעולה סדור".

האם מדובר בהתנהלות מוצדקת? לדברי קמיניץ הדבר ייבחן בסופו של דבר בגובה התקבולים ובסכום הפיצוי על ההפקעה: "המדינה מסיבותיה החליטה ללכת על מסלול ההפקעה, ואפשר לקבל אותן. אבל אם יתגלה שיש הבדל גדול בתקבולים שיקבלו בעלי הקרקעות בכל אחת מהאופציות - איחוד וחלוקה מול הפקעה - ושמסלול ההפקעה הרע איתם, אז יש כאן קושי. יש תחושה שבאמצעות מסלול ההפקעה המדינה מנסה להביא לכך שמצבה יהיה טוב יותר. צריך לערוך את החשבון השמאי, לבדוק מה התקבולים לבעלי הקרקע בכל אחת מהאפשרויות, ולוודא שהם דומים". 

סמכויות ההפקעה של רמ"י

אך בדיפואים לא מסתיימת דרמת ההפקעות. החוק מסמיך את המדינה להפקיע קרקעות בכל תוכנית המקודמת במרחב ההשפעה של תחנות המטרו, בשיעור של עד 20% משטח התוכנית. שווי הזכויות שיופקע יקוזז במקרים אלו מגובה היטל ההשבחה שעל בעל הקרקע לשלם.

לדברי עו"ד קמיניץ, לאחר שתמ"א 70 תאושר ותגדיר מהם מרחבי ההשפעה, יקודם תכנון כולל לכל מתחם בנפרד. בנקודה הזו רמ"י יכולה להגיד – 'אנחנו רוצים 10 או 20 אחוז מהקרקע'". גם במקרה זה לדבריו, הרציונל של המדינה הוא לעודד פיתוח. "גם כאן המדינה אומרת, 'אנחנו רוצים לעודד פיתוח באזורי התחנות כי אנחנו לא סומכים על השוק הפרטי שיעשה זאת', היא לא תעשה את זה במרכז תל אביב, ששם ברור שהשוק יעבוד, אלא כדי לחולל פיתוח במקומות הפחות מבוקשים".

אלא שגם כאן מזהה קמיניץ סכנה להתערבות יתר שעלולה דווקא לעכב פיתוח. "האם המדינה בהכרח תדע לקדם את הפיתוח באזורים הללו מהר יותר מהשוק הפרטי? כלל לא בטוח. מנגד אם רמ"י תפעיל את סמכותה לדרוש חלק משטח התוכנית, הדבר עלול להביא לעיכובים משמעותיים בקידומה. אני חושש שלא מעט מתחמים ייתקעו מהסיבה הזו".