אום אל פאחם: ועדת המשנה לעררים "השיבה לחיים" תוכנית מתאר שבוטלה על ידי המחוזית

הוועדה המחוזית הורתה על ביטול תוכנית המתאר; העירייה הגישה ערר, ו-ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה החליטה: התוכנית לא תבוטל. זוהי השתלשלות האירועים סביב תוכנית עין אלדאליה בעיר אום אל פאחם, שמשתרעת על פני כ-103 דונם.

מדובר בתוכנית מתאר מקומית מפורטת, בצפון-מזרח שכונת עין אברהים בעיר, ממערב לכביש 65 החוצה את אום אל פאחם. התוכנית הופקדה כתוכנית שמכוחה לא ניתן להוציא היתרים או הרשאות, וכללה הוראות לעריכת איחוד וחלוקה בתוכנית עתידית. מטרתה היא שינוי ייעוד מחקלאי למגורים, לתיירות ולנופש, למוסדות ציבור פרטיים, למוסדות ציבוריים ולשטחים פתוחים. היא מוסיפה כ-6,600 מ"ר שטחי בנייה עבור מסחר; כ-7,800 מ"ר שטחי בנייה עבור מבני ציבור; כ-3,300 מ"ר שטחי בנייה עבור תיירות ומלונאות; וכ-442 יח"ד, נוסף ל-21 יח"ד מאושרות.

במהלך הדיון הפומבי בהתנגדויות התברר כי הוועדה המקומית מבקשת להסתמך על תשריט חלוקה מוסכם כבסיס להוצאת היתרי בנייה בחלקה. מתכננת המחוז ציינה כי בעת שינוי נוסח הסעיף בתוכנית המופקדת לא נלקח בחשבון קיומו של תשריט חלוקה מאושר, וכי התוצאה עומדת בניגוד להחלטת ההפקדה

התוכנית הוגשה באוקטובר 2017, והופקדה בינואר 2019. במהלך הדיון הפומבי בהתנגדויות התברר כי הוועדה המקומית מבקשת להסתמך על תשריט חלוקה מוסכם בין בעלי חלקה מסוימת בתוכנית, חלקה 9, כבסיס להוצאת היתרי בנייה בחלקה. מתכננת המחוז ציינה כי בעת שינוי נוסח הסעיף בתוכנית המופקדת לא נלקח בחשבון קיומו של תשריט חלוקה מאושר, וכי התוצאה עומדת בניגוד להחלטת ההפקדה.

בשל כך החליטה הוועדה המחוזית בסוף יולי 2019 כי יש לצרף לתוכנית טבלאות הקצאה ואיזון, לפי המתחמים הכלולים בה, עד תחילת דצמבר 2019, וכי אם הן לא יאושרו עד סוף דצמבר אותה שנה, ההחלטה על הפקדת התוכנית תבוטל ללא דיון נוסף בוועדה. עיריית אום אל פאחם הגישה את הטבלאות לשמאי הוועדה בסוף נובמבר 2019, אך בסוף דצמבר השיב השמאי כי הוא לא מאשר את טבלאות האיזון שהוגשו, וכי על העירייה לתקנן ולהגישן מחדש. 

לאור הזמן שחלף מעת קליטת התכנית ומאחר והתכנית לא עמדה בהחלטת הוועדה איני רואה דרך להמשיך בקידומה של תכנית זאת ועל כן, אין לנו אלא לפעול בהתאם להחלטת הוועדה ולסיים את הטיפול בתכנית והפקדתה תבוטל"

הוועדה העניקה לעירייה הארכה להגשת התיקון עד תחילת פברואר 2020, בעוד העירייה מבקשת לקדם את התוכנית ככזו שאינה כוללת טבלאות הקצאה ואיזון, ובתגובה השיבה הוועדה כי "לאור הזמן שחלף מעת קליטת התכנית ומאחר והתכנית לא עמדה בהחלטת הוועדה איני רואה דרך להמשיך בקידומה של תכנית זאת ועל כן, אין לנו אלא לפעול בהתאם להחלטת הוועדה ולסיים את הטיפול בתכנית והפקדתה תבוטל". על כך הוגש הערר.

"השינוי מוליד תוכנית שונה לחלוטין מהתוכנית שקידמה העירייה"

העירייה טענה בערר כי החלטת הוועדה המחוזית קצבה לה ארבעה חודשים בלבד להכנת טבלאות הקצאה ואיזון לשטח של יותר מ-100 דונם, אף שמדובר במטלה הדורשת משאבים ציבוריים רבים ופרק זמן ארוך, ומתוך ידיעה מראש שספק אם ניתן יהיה לעמוד בה. העירייה טוענת כי על אף הקשיים, עמדה בדרישה והגישה את הטבלאות ביום 28.11.2019. עוד טענה כי נתקלה בקשיים שונים בעבודה מול שמאי הוועדה המחוזית, ובהם הטענה כי לשמאי אין חוזה התקשרות תקף.

"התוכנית נדחתה מבלי שתינתן לעירייה הזדמנות להשמיע את עמדתה, וזאת בניגוד לחוק", הוסיפה העירייה בערעור, והמשיכה: "השינוי בתוכנית שעליו החליטה הוועדה המחוזית, בבקשה להכנת טבלאות איזון והקצאה, מוליד תוכנית שונה לחלוטין מהתוכנית שקידמה העירייה. השינוי נעשה ללא נימוקים כבדי משקל, ובאופן הפוגע באינטרס ההסתמכות של העירייה כגורם יוזם תכנון.

סגירת התוכנית בשלב זה תביא לבזבוז משאבים ציבוריים שכבר הושקעו בה עד כה, ויש עדיפות לקידום התוכנית ללא צורך באישור החלוקה בשלב זה, תוך קביעת מתחמים לאיחוד וחלוקה שיאושרו בשלב מאוחר יותר על ידי הוועדה המקומית, כפי שתוכנן מלכתחילה

סגירת התוכנית בשלב זה תביא לבזבוז משאבים ציבוריים שכבר הושקעו בה עד כה, ויש עדיפות לקידום התוכנית ללא צורך באישור החלוקה בשלב זה, תוך קביעת מתחמים לאיחוד וחלוקה שיאושרו בשלב מאוחר יותר על ידי הוועדה המקומית, כפי שתוכנן מלכתחילה, תוך שהוועדה המחוזית תוכל לפקח על הנעשה בשלב האיחוד והחלוקה באמצעות נציגיה המשמשים כבעלי דעה מייעצת במליאת הוועדה המקומית, או על ידי קביעה כי התוכנית טעונה אישור השר, ובכך גם יתייתר הצורך בשמיעת טענות נוספות".

הוועדה המחוזית טענה מנגד כי "ברקע הגשת התוכנית מצויה השתלשלות עניינים הנוגעת לבנייה בלתי חוקית, שבעניינה ניתן לאחרונה פסק דין של בית המשפט העליון. התוכנית הוגשה על ידי העירייה, והיזם שצורף אליה, רק בשל עבירות הבנייה שביצע עוד בשנת 2003, עת בנה באופן בלתי חוקי מבנים בשטח, ולנוכח הליכי האכיפה וצווי ההריסה שהוצאו נגדו, שאושרו פעם אחר פעם על ידי בתי המשפט, מתוך סברה כי הגשת התוכנית תאפשר הגנה עליו מפני צווי ההריסה התקפים.

התברר, בניגוד להחלטת ההפקדה ולמטרתה, כי תשריט החלוקה הקיים יגרום לפגיעה בבעלי החלקה שלא בנו בה באופן בלתי חוקי. לפיכך התקבלה ההחלטה כי התוכנית עצמה תהפוך לתוכנית איחוד וחלוקה, ונקבעו לוחות זמנים להגשת טבלאות הקצאה ואיזון שסנקציה בצידן"

מההתנגדויות שהוגשו לתוכנית עלה כי חלק מהמתנגדים טוענים שהסכמתם לתשריט החלוקה ניתנה לטובת הכשרת המבנים הבלתי חוקיים, אך זאת בזמן שהקרקע הייתה חקלאית, ומאחר שהתכנית הופכת את חלקה הדרומי של חלקה 9 למגורים - הם אינם מסכימים לכך עוד. 

התברר, בניגוד להחלטת ההפקדה ולמטרתה, כי תשריט החלוקה הקיים יגרום לפגיעה בבעלי החלקה שלא בנו בה באופן בלתי חוקי. לפיכך התקבלה ההחלטה כי התוכנית עצמה תהפוך לתוכנית איחוד וחלוקה, ונקבעו לוחות זמנים להגשת טבלאות הקצאה ואיזון שסנקציה בצידן".

עוד הוסיפה הוועדה כי פרק הזמן שנקצב להגשת הטבלאות סביר בנסיבות העניין, וכי שלחה כמה תזכורות לעירייה, אך חלו עיכובים מצד העירייה בהגשת הטבלאות. "פרק הזמן שניתן לעריכת הטבלאות היה מספק, ואף הוארך, אולם העירייה עמדה על כך שחלקה 9 תישאר ב'מושע', כך שהארכה נוספת לא הייתה מסייעת לה. 

לאור השינויים במגמת הפסיקה, הוועדה סוגרת תוכניות שמתעכבות זמן רב במערכת ואינן מקודמות. זאת, למעט אם מדובר בתוכניות כוללניות או בתוכניות בעלות חשיבות ציבורית גדולה; אך אין מקום לחרוג מהכלל עבור תוכנית שראשיתה ומהותה בהכשרת עבירת בנייה"

העירייה לא עשתה כל שביכולתה כדי לעמוד בתנאים שנקבעו בהחלטה מיום 31.7.2019, ולאור השינויים במגמת הפסיקה ועמדת מנהל התכנון בעניין הארכת התקופות למילוי תנאים ואישור תוכניות, הוועדה סוגרת תוכניות שמתעכבות זמן רב במערכת ואינן מקודמות. זאת, למעט אם מדובר בתוכניות כוללניות או בתוכניות בעלות חשיבות ציבורית גדולה; אך אין מקום לחרוג מהכלל עבור תוכנית שראשיתה ומהותה בהכשרת עבירת בנייה".

לסיום ציינה הוועדה המחוזית כי "התוכנית לא השתנתה באופן מהותי, התשריט נותר כשהיה, וכך גם ההוראות, למעט ההוראה הנוגעת לעריכת טבלת איזון, שהוקדמה משלב של תוכנית נוספת, וזאת במטרה להבטיח כי הצדק ייעשה עם כל בעלי המקרקעין. סגירת התוכנית לא תוריד לטמיון את העבודה שנעשתה במסגרת קידומה, והתוכנית החדשה שתוגש תהיה זהה לזו שהוגשה, אך יידרש להגיש במסגרתה טבלאות הקצאה ואיזון בהתאם לדרישות הוועדה המחוזית והשמאי מטעמה".

"מובן סירוב הוועדה המחוזית להסתמך על תשריט החלוקה הקיים"

ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, בראשות עו"ד שמרית גולן, ציינה כי הטעמים לדחיית טבלאות ההקצאה והאיזון שהגישה העירייה מובנים לה, בהינתן שהחלוקה בחלקה 9 לא כללה את כל הבעלים בה, כפי שדרשה הוועדה המחוזית. "עם זאת, אנו סבורים כי מלכתחילה ניתן היה לבחור באמצעים אחרים על מנת להשיג את מטרת 'הצדק החלוקתי' שעמד לנגד עיני הוועדה המחוזית, ולא היה הכרח לעשות זאת על דרך הפיכת התוכנית שבסמכות הוועדה המחוזית לתוכנית איחוד וחלוקה הכוללת טבלאות הקצאה ואיזון. 

ניתן היה להימנע מתוצאה זו גם באמצעות הבהרה כי כל חלוקה עתידית של המתחם לא תתחשב בתשריט החלוקה שהוסכם על פי המצב התכנוני הקודם, ותדרוש תוכנית איחוד וחלוקה או תשריט חלוקה עדכני"

מובן סירוב הוועדה המחוזית להסתמך על תשריט החלוקה הקיים ביחס לחלקה 9, שהסתמכות השמאי מטעם העירייה עליו כבסיס לטבלאות ההקצאה והאיזון הובילה לקיפוח בעלי החלקה שמגרשיהם על פי אותה חלוקה לא נכללו בשטח התוכנית, ולהטבה דווקא עם מי שבנה בשטח תוך הפרת החוק.

אולם, ניתן היה להימנע מתוצאה זו גם באמצעות הבהרה כי כל חלוקה עתידית של המתחם לא תתחשב בתשריט החלוקה שהוסכם על פי המצב התכנוני הקודם, ותדרוש תוכנית איחוד וחלוקה או תשריט חלוקה עדכני. אפשרות נוספת, שגם לגביה ניתנה הסכמת העירייה, היא להימנע מקביעה בתוכנית כי אפשר לתת היתרי בנייה בחלקה גם על פי תשריט חלוקה, ולדרוש כתנאי למתן היתר בנייה תוכנית איחוד וחלוקה בלבד. 

אנו סבורים כי את החשש בדבר פגיעה בזכויותיהם של בעלים במשותף בחלקה שנכללה רק באופן חלקי בתוכנית ובמתחם לאיחוד וחלוקה, מוטב היה להפיג באמצעות קביעת הוראה ברורה בתוכנית"

לסיכום, אנו סבורים כי את החשש בדבר פגיעה בזכויותיהם של בעלים במשותף בחלקה שנכללה רק באופן חלקי בתוכנית ובמתחם לאיחוד וחלוקה, מוטב היה להפיג באמצעות קביעת הוראה ברורה בתוכנית. אנו מורים על החזרת התוכנית לוועדה המחוזית לצורך השלמת הדיון הפנימי בהתנגדויות שלא הוכרעו, החלטה בהן, ותיקון הוראות התוכנית בהתאם. במסגרת זו, תוטמע בהוראות התוכנית החלטתנו כי התוכנית תקבע כתנאי למתן היתר בנייה אישור תוכנית איחוד וחלוקה, תוך שהוועדה המחוזית רשאית להגדיר את הכללים המנחים שלפיהם ייערך הליך האיחוד והחלוקה בתוכנית שבסמכות מקומית".

החלטתנו לא ניתנה מתוך כוונה להשפיע באופן כזה או אחר על ההליכים המתנהלים בעניין הפרות אלה במישור האכיפה, שעל חשיבותם אין צורך להכביר מילים"

ברקע הדברים הבהירה הוועדה כי היא דנה בתוכנית ובערר במישור התכנוני בלבד. "אמנם, ברקע הדברים קיימים הליכים משפטיים הנוגעים לאכיפת הדין בשל הפרות של דיני התכנון והבנייה בשטח התוכנית", נאמר בהחלטה, "שכפי שיצוין להלן, לא ניתן להתעלם מהקשר ביניהם לבין הליכי התכנון, אולם החלטתנו לא ניתנה מתוך כוונה להשפיע באופן כזה או אחר על ההליכים המתנהלים בעניין הפרות אלה במישור האכיפה, שעל חשיבותם אין צורך להכביר מילים".

לעיון בהחלטה במלואה לחצו כאן