תקועים עמוק באדמה: כך שיתק פרויקט המטרו את הבנייה בגוש דן

על תחום ההתחדשות העירונית בגוש דן ואזור מרכז הארץ מעיב כיום צל כבד – פרויקט המטרו. לכאורה מדובר בפרדוקס, שכן ההשפעה הטבעית של אמצעי הסעת המונים שצפוי להסיע כשני מיליון איש ביום, אמורה להיות הפוכה לחלוטין: הגדלת הכדאיות הכלכלית של המיזמים באזור, וכן הגדלת היכולת לצופף, כאשר רבים מהדיירים, עובדי המשרדים והמבלים העתידיים יוכלו לוותר על רכבם הפרטי. ואולם בימים אלה, השפעת הפרויקט על שוק ההתחדשות במרכז הארץ הפוכה בתכלית, עד כדי יצירת שיתוק.

הסיבה לכך היא חוק המטרו, שחוקק בשנת 2021 והגדיר כי בטבעת הראשונה (300 מטר) ובטבעת השנייה (800 מטר) סביב לתוואי הרכבת, יחול היטל השבחה בגובה של עד 75%, בחלוקה של 40% לקופת הרשות המקומית ו-35% לקופת המדינה, וכך תוכל המדינה לממן את הפרויקט. מדובר בשיעור גבוה באופן חריג, לעומת 50% אשר נגבה באופן רגיל.

הנימוק לשיעור הכה גבוה הוא כי באזורי התחנות ניתן יהיה להעניק זכויות בנייה חסרות תקדים, אשר יפצו את בעלי הקרקעות והיזמים על היטל ההשבחה הגבוה. אולם בפועל, כאשר נחשפה תמ"א 70 – תוכנית המתאר הארצית לטבעות הסובבות את תחנות המטרו, היא עוררה אכזבה בקרב רבים מהקבלנים, שטוענים כי זכויות הבניה שזו מעניקה אינן מפצות על גובה ההיטל, וכי במצב שנוצר, ברבים מאזורי התחנות אין כל כדאיות לביצוע פרויקטים.

יש לציין כי תמ"א 70 טרם אושרה סופית על ידי המועצה הארצית, ונראה כי בין הגורמים המעכבים את אישורה מצויה אותה מחלוקת – על גובה היטל ההשבחה מחד, והיקף הזכויות מאידך.

"אם בסוף לא יבנו בקרקעות האלה, המהלך לא ישתלם לאף אחד" 

המטרו הוא פרויקט התשתיות הגדול בתולדות המדינה. במסגרתו צפוי להיבנות תוואי מנהרות ב-3 קווים שונים לאורך 150 ק"מ, שעל פי ההערכות צפוי להסיע לא פחות מ-2 מיליון איש ביום. ההנחה של מנסחי חוק המטרו שנחקק לפני עריכתה של תמ"א 70, הייתה שזכויות הבנייה המשמעותיות שיתווספו לקרקעות המדוברות, ועצם סלילת התוואי, יעלה את שווי הנכסים והקרקע. בפועל, טוענים יזמים ושמאים שעמם שוחחנו כי זה אינו המצב.

מנכ"ל RMA מקבוצת רם-מוגרבי-ארדיטי, קובי ארדיטי, מסביר כי "כשיזם בודק אם הוא רוצה לבנות על קרקע מסוימת, לבצע התחדשות עירונית , או לקנות קרקע, הוא לא יודע מה יהיה המחיר שלה בעוד 20 שנה, הוא גם לא יודע אם ייבנה המטרו בעוד 10 או 20 שנה. מה שהוא כן אמור לדעת - זה איזה זכויות הוא יקבל על הקרקע. וכאן מגיעה האכזבה הגדולה שלנו מתמ"א 70, משום שהיא לא נותנת כמעט בכל המקומות רח"ק ("רצפה חלקי קרקע" – מונח המשמש לתיאור זכויות בניה , ר"ל) משמעותי שיכול לפצות על היטל השבחה כל כך גבוה. במקומות רבים, זכויות הבנייה שניתנו זהות לאלה שכבר קיימות בלי קשר למטרו, ומה שגדל זה רק היטל ההשבחה. התוצאה היא שהשווי של נכסים ליד המטרו ירד במקום לעלות".

מנכ"ל RMA מקבוצת רם-מוגרבי-ארדיטי: "במקומות רבים, זכויות הבנייה שניתנו זהות לאלה שכבר קיימות בלי קשר למטרו, ומה שגדל זה רק היטל ההשבחה. התוצאה היא שהשווי של נכסים ליד המטרו ירד במקום לעלות"

עוד לדבריו, "היקף זכויות הבנייה המינימלי בטבעת השנייה, למשל, נע בין 300% ל-600% משטח הקרקע. מדובר בהיקף זכויות שכבר קיים בהרבה תוכניות כבר היום, וזה כשהיטל ההשבחה הרגיל עומד על 50%. אני מניח שמשרד האוצר רואה לנגד עיניו את השגת התקציבים למטרו, אבל התוצאה בינתיים היא ששווי הקרקעות ירד ויותר קשה למכור דירות מסביב למטרו. התוצאה היא פחות מימושים ולכן גם הרבה פחות גבייה של ההיטל. אם בסופו של של דבר לא יבנו בקרקעות האלה, המהלך הזה לא ישתלם לאף אחד".

גם במיזמי התחדשות עירונית , טוען ארדיטי, יזמים מעדיפים שלא להיכנס לפרויקטים הסמוכים לתחנות המטרו. יש לציין כי אף על פי שלפי חוק המטרו היטל ההשבחה המקסימלי שניתן לגבות במסגרת פרויקט התחדשות עירונית עומד על 50% ולא 75%, אותו החוק ממש קובע כי עד 120 יום לאחר אישורה של תמ"א 70, תהיה רשאית כל רשות ורשות להחליט מהו שיעור היטל ההשבחה שייגבה במיזמי ההתחדשות בסביבת התחנות – 75%, 50%, 25% או שלא ייגבה כלל.

ארדיטי מדגיש כי אם גם הפעם ראשי הערים יתעקשו על גביית היטל ההשבחה המקסימלי, המשמעות היא שמיזמי ההתחדשות לא ייצאו לדרך. "אף אחד לא יסכים לשלם היום יותר על דירה, באופן שיכסה על ההיטל, כשגם הקונה לא יודע מתי יבנו את המטרו, עוד 10 או 20 שנה, ואולי לעולם לא, ובסוף רק יגבו מראש את היטל ההשבחה" 

"מה ימנע מהעיריות לגבות 75% של היטל השבחה ?", תוהה ארדיטי. "הרי גם לפני שנתיים, החוק קבע שבמתחמים של פינוי-בינוי היטל ההשבחה יעמוד על 25% אבל כל רשות יכולה לקבוע שהוא יהיה 0% או 50%, הרבה ראשי ערים קבעו אז שהוא יהיה 50%, בהם תל אביב, בת ים ורמת גן ועוד". ארדיטי מדגיש כי אם גם הפעם ראשי הערים יתעקשו על גביית היטל ההשבחה המקסימלי, המשמעות היא שמיזמי ההתחדשות לא ייצאו לדרך.

"בנוסף לכך יהיה קשה מאד למכור דירות באותם מתחמים. אף אחד לא יסכים לשלם היום יותר על דירה, באופן שיכסה על ההיטל, כשגם הקונה לא יודע מתי יבנו את המטרו, עוד 10 שנים, עוד 20 שנה, ואולי לעולם לא, ובסוף רק יגבו מראש את היטל ההשבחה. המטרו הרי הוא מה שמחזיר את השווי לפרויקט. ברגע שתמ"א 70 תאושר והקרקע תימכר למישהו אחר, הוא יצטרך הרי לשלם היטל השבחה מלא ועצום כבר עכשיו. זה יכול להגיע לסכומים של עשרות מיליוני שקלים בפרויקטים גדולים".

"מנהלים מאבק כדי לבטל את היטל ההשבחה בכלל"

לדברי סגן נשיא התאחדות הקבלנים ומנכ"ל חברת צמח המרמן, חיים פייגלין, "הדבר הראשון שאני בודק כשמציעים לי היום קרקע בגוש דן, זה שהיא לא נמצאת בתוך מעגלי ההשפעה של אחת מתחנות המטרו. אם היא נכללת בתמ"א 70 אני מיד עוזב אותה כי חל עלי 75% היטל השבחה שאני צריך לשלם כבר עכשיו, ולכן אני לא נוגע בזה בכלל. ולכן אנחנו רואים ירידה דרמטית בעסקאות בתחומי ההשפעה של התחנות ובמקום שזה יעודד, לא יהיה תקציב, ולא יקום ולא יהיה. זה פשוט לא יתממש".

התאחדות הקבלנים בוני הארץ, יחד עם חברות כמו י.ח. דמרי וחג'ג', הגישה בתחילת 2023, לאחר פרסום תמ"א 70, עתירה נגד חוק המטרו, בשל "פגיעתו בזכויות יסוד של בעלי קרקעות, יזמים וקבלנים". בעתירה דרשו הקבלנים מהמדינה להשיב "מדוע לא תיקבע צורת מימון חלופית למיזם המטרו, פוגענית פחות ומידתית יותר, חלף מימונו על ידי הטלת מס חדש וחריג בשיעורו".

העתירה מתייחסת לכך כי המיסוי המוגדל נכנס לתוקף כבר ב-1.1.23: "החוק קובע כי המס המוגדל יחול על השבחה של כל נכס המצוי במתחם (תוואי המטרו) כאשר ההשבחה מקורה בכל תוכנית משביחה שהיא. משמעות הדבר היא שבעל קרקע שנוצר לה פוטנציאל השבחה (מכוח כל תוכנית שהיא) והאישור ניתן לאחר יום 1.1.23, ייאלץ לשאת במס המוגדל. חוק המטרו מטיל את המס החדש באופן רטרואקטיבי פסול, גם על בעלי זכויות במקרקעין אשר מצויים זה מכבר בעיצומם של הליכי תכנון, ללא כל קשר לתמ"א 70 ואף טרם לחקיקת חוק המטרו, וכל חטאם הוא כי התוכנית אושרה להפקדה על ידי ועדות התכנון אחרי ה-1.1.23".

לדברי סגן נשיא התאחדות הקבלנים ומנכ"ל חברת צמח המרמן, חיים פייגלין, "הדבר הראשון שאני בודק כשמציעים לי היום קרקע בגוש דן, זה שהיא לא נמצאת בתוך מעגלי ההשפעה של אחת מתחנות המטרו. אם היא נכללת בתמ"א 70 אני מיד עוזב אותה כי חל עלי 75% היטל השבחה שאני צריך לשלם כבר עכשיו, ולכן אני לא נוגע בזה בכלל. ולכן אנחנו רואים ירידה דרמטית בעסקאות בתחומי ההשפעה של התחנות" 

פייגלין מסביר כי " היטל השבחה מהווה כבר היום חסם עיקרי בבנייה על קרקע פרטית. הוא איננו מס אמת, כמו מע"מ או מס הכנסה. היטל השבחה רגיל שעומד על 50% הוא הערכות שמאיות שנעות בהפרשים גדולים. יש שמאי מטעם הוועדה המקומית, ושמאי מטעם היזם והפערים הם דרמטיים. ואז הולכים לשמאי מכריע ולוועדת ערר ומנהלים מאבקים של שנים. אז איזה בלגן ואי ודאות ייווצרו כשהוא יהיה 75%. אנחנו מנהלים מאבק כדי לבטל את היטל ההשבחה בכלל".

לדברי פייגלין, היטל ההשבחה חוקק כדי להוות מקור לשני דברים. הראשון, לסייע לוועדה המקומית כנגד תביעות נזיקין מצד שכנים או גובלים שהתוכנית גרמה להם לנזק, אז שיהיה מקור לפצות אותם. השני, להוות מקור תקציבי לבנייה של מבני ציבור לצורך מימושה של התוכנית. "שתי התכליות האלה לא מתקיימות כאן, משום שהוועדות המקומיות דורשות היום כתבי שיפוי מהיזמים, כך שאם יוגשו תביעות כנגד הוועדה המקומית אז היזם ישפה אותה. ומצאו גם פטנט שדורשים מטלות ציבוריות מהיזם ותועלות בדמות מבני ציבור בנוסף להיטל ההשבחה. היטל ההשבחה מהווה היום מס במקור עבור הרשות המקומית ואיבד מהתכלית שבשבילה חוקקו אותו".

"אם אין השבחה , אין פרויקט. ואם אין פרויקט, אין השבחה" 

יו"ר לשכת שמאי המקרקעין של ישראל, נחמה בוגין , פחות נחרצת בביקורתה נגד חוק המטרו. לדבריה, "75% היטל זה באמת גבוה, ולדעתי לא יפחיתו אותו. אך כדי לייצר כדאיות צריך לשנות כמה דברים. קודם כל, לא לגמרי ברור לפי החוק היום 75% על מה. כלומר, יכול להיות מצב שינסו לגבות 75% לא רק על מה שיצרה תוכנית המטרו, אלא גם על זכויות שהיו עוד קודם. למשל התוכניות הכוללניות כמו בתל אביב, שזה משהו משמעותי. אנחנו בלשכה משתתפים היום בדיונים שיש בוועדת הפנים, ואני מעריכה שיהיה תיקון לנוסח המוצע של חוק המטרו, כך שקודם כל יהיה ברור ש-75% זה רק על מה שתוכנית המטרו מוסיפה.

יו"ר לשכת שמאי המקרקעין: "הבעיה העמוקה יותר היא שמחצית מהמימון של הפרויקט אמור להגיע מכספי היטל השבחה . אבל אם אין השבחה , אין פרויקט. ואם אין פרויקט, אין השבחה. זה הביצה והתרנגולת. יש כאן בעיה. צריך לשנות את מנגנון המימון כי הוא לא יכול להתבסס על היטל ההשבחה" 

"דבר שני הוא שיש בהחלט מקומות שבהם תמ"א 70 לא מוסיפה כמעט זכויות. ואז לכאורה אין כל כך כדאיות כלכלית כשהמס הוא כל כך גבוה. אנחנו הצענו שכמו שקורה בפינוי-בינוי, תהיה חוות דעת שמאית שתלווה את אותן תוכניות ודרך זה נדאג שתהיה כדאיות. בפינוי בינוי זה עובד מצוין ויוצר איזון בין תכנון לכלכלה. בנוסף, הפער בזמנים בין מועד תשלום ההיטל להקמת המטרו, יוצר בעייתיות באומדן של היטל ההשבחה, כי יש פער זמנים בין תכנון שיקבל תוקף או נשען על המטרו, בזמן שהיא לא קיימת".

לדברי בוגין, "הבעיה העמוקה יותר היא שמחצית מהמימון של הפרויקט אמור להגיע מכספי היטל השבחה . אבל אם אין השבחה , אין פרויקט. ואם אין פרויקט, אין השבחה. זה הביצה והתרנגולת. יש כאן בעיה. יש צורך לשנות את מנגנון המימון כי הוא לא יכול להתבסס על היטל ההשבחה. אני מקווה שזה אחד השינויים שייעשו עכשיו כי אחרת זה מאוד יקשה".

ממנהל התכנון נמסר בתגובה ״ההערכה שלנו שהתמ"א תאושר השנה. תמ"א 70 קובעת רח"ק מינימלי כאשר אין מגבלה להוסיף זכויות מעבר, הנושא נתון לשיקול דעת מוסד התכנון״.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה כי "במסגרת פרויקט המטרו נעשה שימוש בכלים של לכידת ערך, בין היתר מס השבחת מטרו, על מנת לקחת חלק מהתועלות הכלכליות שיוצר הפרויקט לטובת מימונו וכך להשיג חלוקה שוויונית של העושר בישראל. מבדיקה מקצועית שנעשתה במנהל תכנון, הטענות של בעלי הקרקעות אינן מדויקות בלשון המעטה וכאמור בכתבה, הנושא יידון בבג"ץ ושם נתייחס לטענות לגופן".