הוועדה המחוזית האריכה את תוקף התוכנית להקמת כפר נופש לאחר פקיעתה. מה הכריע העליון?

כקבוע בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965: "כל תוכנית תציין את התאריך המשוער לביצועה". כלשון החוק, במרבית המקרים, מדובר בתאריך משוער ולא תאריך קשיח. לכן האפשרות להארכת תוקפה של תוכנית קיימת - הן בתוך תקופת התוכנית והן לאחר תום תוקפה.

אולם, הארכת תוקף תוכנית בדיעבד, לאחר פקיעתה, הינה החריג ולא הכלל. זאת כדי לא ליצור מצב משפטי שבו תוכנית שאינה תקפה במשך תקופה מסוימת "קמה לתחייה" בדיעבד, ביחס לאותו פרק זמן. משכך, בתי המשפט פסקו לא אחת, כי כאשר נשקלת האפשרות להאריך בדיעבד תוקפה של תוכנית, על המוסד התכנוני לנקוט בזהירות רבה בקבלת החלטתו, ועליו לבחון אם ישנה הצדקה מיוחדת לעשות כן. 

במאמר זה, נסקור את פסק דינו של בית המשפט העליון, אשר נדרש להכריע במחלוקת שבין המערערת, יזמית התוכנית שבמוקד הערעור, לבין המשיבה, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. הערעור נסב על החלטת ביהמ"ש לעניינים מנהליים, אשר הורה על ביטול החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, שאישרה את הארכת תוקף התוכנית בשלוש שנים נוספות. 

נסיבות המקרה:

עסקינן בתוכנית אשר יזמה חברת חמדת הגליל בע''מ, להקמת כפר נופש "חמדת הגליל" באזור הגליל העליון – אזור אשר בקרבתו מצויה מערת "יאנה הוטה", המהווה בית גידול לעטלפים. הוועדה המחוזית אישרה את התוכנית, תוך קביעת מועד לביצועה של חמש שנים מיום אישור התוכנית, וקביעת אופציה להארכת תוקף התוכנית באישור הוועדה המחוזית.

לאחר תשע שנים שבהן התוכנית לא יצאה אל הפועל, הוגשה בקשה מטעם המהנדסת של הוועדה המקומית להארכת תוקף התוכנית בתשע שנים נוספות. בהמשך לבקשתה, התקיים דיון בוועדה המקומית אשר המליצה על הארכת תוקף התוכנית. ולבסוף, הוועדה המחוזית קבעה כי תוקף התוכנית יוארך בשלוש שנים, וכי לא תתאפשר הארכה נוספת. כנגד החלטה זו הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

ביהמ"ש קיבל את העתירה, והורה על ביטול הארכת תוקף התוכנית. בקביעתו הסתמך על כך שהתוכנית פקעה, והדיון בדבר הארכתה נעשה ארבע שנים לאחר פקיעתה. לכן ולמעשה, הוועדה המחוזית נדרשה לדון בתוכנית כתוכנית חדשה. נקבע, כי אמת המידה להארכת תוקף תוכנית באופן רטרואקטיבי היא סבירות: ככל שהאיחור משמעותי יותר, דרושות נסיבות כבדות משקל למתן הארכה כאמור. על החלטה זו הוגש הערעור שבענייננו.

לטענת היזמית, שגה בית משפט בהחלטתו כי בעת הדיון בוועדה המחוזית התוכנית לא הייתה בתוקף. לגישתה, לשון הוראות התוכנית קובעות כי זמן ביצוע התוכנית יהיה חמש שנים מיום אישורה, ואין בה כל קביעה לפיה בחלוף חמש השנים יפקע תוקפה. עוד נטען, כי שגה בית משפט קמא, כשבחר להתערב בשיקול דעתה של הוועדה המחוזית, שהיא מוסד התכנון המוסמך, והחלטתה אינה מהווה חריגה קיצונית ממתחם הסבירות. הוועדה מהחוזית שקלה את כלל השיקולים הרלוונטיים, ואספה את כל המידע הנדרש, ובכלל זה חוות דעת והתנגדויות. מעבר לכך, לא צפויה פגיעה אפשרית במערה ובאוכלוסיית העטלפים. 

לטענת היזמית, לשון הוראות התוכנית קובעות כי זמן ביצוע התוכנית יהיה חמש שנים מיום אישורה, ואין בה כל קביעה לפיה בחלוף חמש השנים יפקע תוקפה. מנגד, טענה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים כי החלטה להאריך את התוכנית לוקה בחוסר סבירות קיצוני

מנגד, טענה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, כי אין חולק שהתוכנית פקעה במועד הדיון בה. במישור שיקול הדעת נטען, כי בית המשפט לא התערב בשיקול דעתה של הוועדה, אלא בחן את סמכותה. כאשר בחינת סבירות החלטת הוועדה נעשתה במישור הסמכות. בנוסף לכך, הארכת מועד תוקפה של תוכנית לתקופה של מספר שנים עלולה לגרום לפגיעה ביעילות ההליך התכנוני ובוודאותה של הנורמה התכנונית. יתרה מכך, אף אם ההארכה הייתה חוקית, ההחלטה להאריך את התוכנית לוקה בחוסר סבירות קיצוני.

נטען, כי יש להפעיל את מבחן "המגרש הריק", לפיו על מוסד התכנון לבחון את התוכנית כתוכנית חדשה, ללא התחשבות בתוכנית קודמת (שפקעה). לכן, יש לבחון את מידת התאמתה למגמות התכנון הקיימות כעת. הוועדה המחוזית לא עמדה במבחן האמור, כאשר הכירה בכך שהתוכנית לא הייתה מאושרת היום כתוכנית חדשה, ובחרה להאריך את תקופתה בכל זאת. 

החלטה:

בית המשפט העליון דחה את הערעור, וקבע כי בדין בוטלה החלטת הוועדה המחוזית בדבר הארכת תוקף התוכנית. בית המשפט קבע כי יש לייחס משקל להוראות התוכנית שקובעות שניתן להאריך את משך התוכנית באישור הוועדה המחוזית. עולה מהדברים כי בתום התקופה, אם משך התוכנית לא יוארך על ידי הוועדה המחוזית, לא יהיה לתוכנית עוד תוקף. הפרשנות האמורה עולה בקנה אחד עם אופן התנהלות הצדדים. היזמית פנתה וביקשה להאריך את תוקף התוכנית, בקשה שלא הייתה מוגשת על ידה אם הייתה סבורה כי היא איננה נחוצה, וכי התוכנית נותרה תקפה, חרף חלוף התקופה לביצועה.

בית המשפט העליון דחה את הערעור, וקבע כי בדין בוטלה החלטת הוועדה המחוזית בדבר הארכת תוקף התוכנית. העליון קבע כי יש לייחס משקל להוראות התוכנית שקובעות שניתן להאריך את משך התוכנית באישור הוועדה המחוזית

כמו כן נקבע, כי כאשר נשקלת האפשרות להאריך תוקף של תוכנית בדיעבד, על המוסד התכנוני לבחון מהי ההצדקה המיוחדת לעשות כן. בכלל זה, עליו לבחון מהו פרק הזמן שחלף מאז שתוקף התוכנית פקע, ואילו שינויים במצב העובדתי והמשפטי התרחשו מאז ועד לדיון בבקשה להאריך את תוקפה של התוכנית. בהקשר זה קבע ביהמ"ש, כי הוועדה המחוזית לא ייחסה את המשקל הנדרש למשמעות של חידוש תוקפה של התוכנית לאחר פרק זמן כה ממושך, ולשינויים במצב המשפטי והתכנוני שהתרחשו עד למועד בו התבקש החידוש.

במסגרת השיקולים התכנוניים, יש להתחשב במידע שהתווסף לגבי המערה והעטלפים שחיים בה. בנוסף, גם בסוגיית מגמות התכנון חל שינוי מהותי, שכן בעת אישור התוכנית (שנת 2012) חלה על השטח תמ''א 22 ליער וייעור, ותוכנית זו הוחלפה על ידי תוכנית תמ''א 1, שמוסיפה הגבלות ביחס לאפשרות הפיתוח באזור המוגדר כיער.

עוד נקבע, כי אכן, אל לבית המשפט להמיר את שיקול דעתם של גופי התכנון והבנייה בשיקול דעתו. אולם, זהו אחד מאותם מקרים שבהם ניתן להתרשם, כי ההחלטה שהתקבלה לא ייחסה משקל לכך שמדובר בהחלטה חריגה, ואף לא נדרשה ולא נתנה משקל לנתונים עדכניים שיש בהם חשיבות.  

(עע"מ 4768-22 חמדת הגליל בע"מ נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים).

הכותבת היא עו"ד ממשרד גינדי כספי ושות', המתמחה בנדל"ן תכנון ובנייה. סייע: עומר וינגרטן.