בעל וילת האירוח טען כי צו הסגירה שהוציאה נגדו הרשות המקומית אינו חוקי. כך הכריע העליון

סעיף 219 לחוק התכנון והבנייה מאפשר ליתן צו מנהלי להפסקת "שימוש אסור". צו זה הוא כלי אכיפה מנהלי אשר נועד לעצור ולבטל עבירות בנייה בראשית היווצרותן ע"י הגורמים המוסמכים לכך. אחד התנאים למתן הצו, לעניין שימוש אסור בבית מגורים, הוא כי לא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שבו החל השימוש האסור. מאחר שלא קיימת פרשנות אחידה וחד משמעית ביחס למונח שימוש אסור ב"בית מגורים", מתעורר מתח מסוים בין תכלית החוק ללשונו.

פס"ד תקדימי של העליון: המונח "בית מגורים" נקבע בהתאם לשימוש בפועל ולא לפי הייעוד

הווה אומר, היצמדות לפרשנות הטבעית של החוק – תרוקן אותו, במידה רבה, מתכליתו, ואף עלולה להקנות לו משמעות הפוכה מכוונת המחוקק. ואילו, פרשנות התואמת לתכלית החוק, אומנם מהווה פרשנות אופציונלית למילותיו - אך היא אינה הפרשנות הטבעית ביותר. מתח זה, כאמור, מחייב את התערבות בית המשפט לטובת מתן פרשנות שמגשימה באופן מיטבי את תכלית החוק. על תכלית דבר החקיקה ניתן ללמוד, בין היתר, ממקומה של ההוראה ביחס להוראות אחרות באותו חוק, ממבנהו הכללי של החוק והמטרות הקבועות בו, וכן מההיסטוריה החקיקתית ועקרונות היסוד של השיטה.
 
במאמר זה נסקור את פסק דינו של ביהמ״ש העליון בסוגיית פרשנות המילים "שימוש אסור בבית מגורים". האם יש לפרשן כשימוש אסור למגורים, באופן שמקנה הגנה מסוימת למי שהמבנה משמש לו קורת גג? או שמא כשימוש שנעשה במבנה שהוא "בית מגורים" על פי ייעודו, גם אם אותו בית המגורים אינו משמש לצרכי מגורים, אלא לצרכי נופש.
 
נסיבות המקרה:

ענייננו ברשות ערעור העוסקת במחלוקת ביחס לפרשנות המילים "שימוש אסור בבית מגורים", כאמור בסעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה, המאפשר ליתן צו מנהלי להפסקת "שימוש אסור", תוך התמקדות במילים "בית מגורים". יובהר כי מאחר שמדובר בסוגיה פרשנית שטרם הוכרעה בפסיקת בית המשפט העליון, וכי בבתי המשפט השונים לא ניתנה פסיקה עקבית, ואף קיימות קביעות סותרות, הוחלט לדון בבקשה כבערעור, וזאת נוכח העובדה כי לסוגיה זו השלכות החורגות מעניינם של הצדדים.

המערערת היא הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל עליון והמשיב הינו בעל זכויות במקרקעין בתחום מרחב התכנון המקומי של הוועדה המקומית. על פי התוכנית הרלוונטית, ייעוד המגורים של מקרקעין הבעלים מאפשר בניית יחידת דיור אחת, מחסן, חניה מקורה ובריכת שחייה פרטית. לאחר ששכניו התלוננו שביתו משמש לאירוח, הוצא צו מנהלי האוסר שימוש במבנה למטרת וילת אירוח. הצו הוצא בהסתמך על תצהיר מפקחת, וביום חתימת התצהיר טרם חלפו 6 חודשים מתחילת השימוש האסור. דהיינו, על פניו, ולכאורה, הוצאת הצו נעשתה בהתאם למגבלת לוחות הזמנים המנויה בחוק.

המחלוקת נסבה על פרשנות המילים "שימוש אסור בבית מגורים" בחוק התכנון והבנייה. נפסק כי יש לפרש את לשון החוק באופן דווקני, נוכח אופי הצו המנהלי והשלכותיו. כוונת המחוקק הייתה לקבוע, שייעוד השימוש של המבנה יהא אבן הבוחן שתקבע את מגבלת הזמן להוצאת הצו

הבעלים הגיש לבימ"ש השלום בקשה לביטול הצו בטענה, כי ייעוד המקרקעין הוא למגורים. משכך, על מנת להוציא צו מנהלי להפסקת שימוש - יש להגיש תצהיר, לפני חלוף 30 יום ממועד תחילת השימוש האסור. ביהמ"ש דחה את בקשתו, וקבע כי ביתו שימש כבית הארחה. באשר לעיתוי הצו בעניין ימי האכיפה, ביהמ"ש פסק, שאין דינה של דירת נופש כבית מגורים. נומק, כי הגבלת האכיפה המנהלית ל-30 יום במקרה של מבנה למגורים נועדה להציב בפני הרשות דרישה מחמירה לביצוע אכיפה מנהלית מקום שבו משמעות הצו עלולה להותיר את דיירי המבנה ללא קורת גג.

ערעור הבעלים לביהמ"ש המחוזי התקבל. והמחלוקת נסבה על פרשנות המילים "שימוש אסור בבית מגורים", כאמור בסעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה. נפסק כי יש לפרש את לשון החוק באופן דווקני, נוכח אופי הצו המנהלי והשלכותיו. כוונת המחוקק הייתה לקבוע, שייעוד השימוש של המבנה יהא אבן הבוחן שתקבע את מגבלת הזמן להוצאת הצו. ולכן נכתב בסעיף "שימוש אסור בבית מגורים" ולא "שימוש אסור כבית מגורים". מכאן הערעור.
 
לטענת הוועדה המקומית, מגבלת 30 הימים נועדה למקרים של אכיפה נגד שימוש אסור בפועל למגורים. לשיטתה, ייתכן מצב של שימוש אסור בבית מגורים - כשימוש מסחרי, לאירוח ונופש או תעסוקה; מנגד, ישנם שימושים אסורים למגורים - כשימוש למגורים במבני תעשייה. שני המקרים מהווים שימוש אסור. אולם המחוקק קבע הסדרים שונים ומגבלות מסוימות על בסיס טיב השימוש שנעשה בפועל. ההגבלה למגורים שונה משימוש אחר, שכן מדובר בשימוש הכרחי לקיומו של אדם בבית מגורים המהווה עבורו קורת גג.

הוועדה המקומית הוסיפה כי כלל תכליות האכיפה לפי דיני התכנון והבנייה מתקיימות במקרה של שימוש אסור בבית מגורים כווילת אירוח. במקרים מסוג זה קיים רצון למנוע קביעת עובדות בשטח, ולהבטיח שימוש הולם במשאב הקרקע לטובת כלל תושבי המקום. בנוסף, בהיעדר בחינה של בקשה לשימוש חורג, מבוצע שימוש אסור, מבלי שניתנת הדעת להסדרי בטיחות שונים. בהקשר זה צוינה החשיבות שבעשיית שימוש בכלים המנהליים שמקנה חוק התכנון והבניה . ובכלל זה במתן צו לאיסור שימוש, כפי שהוסף בתיקון 116 לחוק התכנון והבניה, על מנת לתת מענה מהיר ויעיל לתופעת עבירות הבנייה.

כמו כן, ביטול הצו יוביל לכך, שלמרות שמדובר בשימוש מסחרי שהחל לפני פחות מ-6 חודשים יהיה צורך לעשות שימוש באמצעים שיפוטיים או פליליים. זאת, כשבינתיים ייקבעו עובדות בשטח, ועלול להיגרם קושי להשיב את המצב לקדמותו.
 
מנגד, הבעלים סמך ידיו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתו, גם אם פרשנות ביהמ"ש המחוזי לסעיף החוק מערימה קשיים על הוועדה המקומית, אין בכך כדי להצדיק את "שינוי" הוראות החוק באמצעים פרשניים. עוד טען, כי מאחר שהחוק עושה שימוש במילים "בבית מגורים" לא ניתן לפרשו, כאילו נכתב "כבית מגורים". לטענתו, מדובר בפרשנות מרחיבה ולא הגיונית. זאת מאחר שהיא מניחה מלכתחילה כי קיים שימוש אסור ומנוגד להיתר, בעוד שההליך המנהלי נדרש לצורך בירור טיבו של השימוש, לעומת המצב המותר.
 
החלטה:

הערעור התקבל. הסוגיה הפרשנית באשר למונח שימוש אסור ב"בית מגורים" מעוררת מתח מסוים בין תכלית החוק ללשונו. על פי כללי פרשנות החקיקה הנהוגים, יש לחלץ ממילות החוק את המשמעויות הנכללות במתחם האפשרויות הלשוניות, ולדחות את אלה הנעדרות עיגון לשוני. מאחר שהחוק אינו מגדיר מהו "בית מגורים" הרי שנדרשת פרשנות בית המשפט.

ביהמ"ש קבע לראשונה, בפס"ד תקדימי, כי הגבלת האכיפה המנהלית (בסעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבניה) במקרה של "שימוש אסור בבית מגורים" חלה ביחס לבית מגורים, על פי השימוש בפועל שנעשה בו, ולא על פי ייעודו

בפסה"ד, ביהמ"ש בחן את תכלית החקיקה ע"י פנייה לדו"ח המשנה ליועמ"ש, ובעיקר לשני היבטים משמעותיים וחשובים לענייננו: הראשון - החשיבות שבהעמדת כלי אכיפה נוספים לגורמים המוסמכים; השני - ממד הזמן. היבטים אלו באו לידי ביטוי גם בדברי ההסבר לתיקון 116 לחוק התכנון והבניה, כדי להדגיש את הצורך בייעול הכלים המאפשרים סילוק של בנייה בלתי חוקית והפסקת שימושים אסורים. עיכובים אלו מובילים לכך, שהעבריין והציבור רואים כיצד חוטא יוצא נשכר, והבנייה הבלתי חוקית משתלמת.

לכן, על-מנת להביא לייעול הליכי האכיפה וצמצום האפשרות להותיר על כנה בנייה בלתי חוקית ושימושים אסורים לפרקי זמן ארוכים, ניתן לגורמים המוסמכים, כלי משמעותי, והוא הצו המנהלי המעוגן בסעיף 219 לחוק התכנון והבניה. "הגורמים המוסמכים", קרי, מנהל היחידה הארצית, יו"ר ועדה מקומית או מהנדס הוועדה.

ביהמ"ש קבע לראשונה, בפס"ד תקדימי, כי הגבלת האכיפה המנהלית (בסעיף 219(ב)(2) לחוק התכנון והבניה) במקרה של "שימוש אסור בבית מגורים" חלה ביחס לבית מגורים, על פי השימוש בפועל שנעשה בו, ולא על פי ייעודו. שכן, לא ניתן לאתר טעם הגיוני בבסיס קביעה, שלפיה מקום שבו נעשה שימוש אסור בין כתליו של בית מגורים, אותו שימוש אסור יהא אשר יהא, יזכה להגנה מסוימת, על פני שימושים אסורים במבנים אחרים. שהרי מדובר בתוצאה חסרת היגיון, הנמצאת בסתירה לכוונת המחוקק, ואינה מתיישבת עם הוראות חוק דומות במהותן.

(רעפ 4808/22 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל עליון נ' דביר דרי). 

הכותבת היא עו"ד ממשרד גינדי כספי ושות ', המתמחה בנדל"ן תכנון ובניה, בסיועו של יוסף מינץ.