פס"ד תקדימי של העליון: המונח "בית מגורים" נקבע בהתאם לשימוש בפועל ולא לפי הייעוד

את המונח "בית מגורים" יש לפרש על פי השימוש בו ולא על פי ייעוד. כך נקבע במסגרת פסק דין של בית המשפט העליון שניתן בשבוע שעבר על ידי השופט יוסף אלרון ובהסכמת השופטים ח'אלד כבוב ורות רונן. הפסיקה הפכה למעשה פסק דין קודם של בית המשפט המחוזי בנצרת, והשיבה על כנו צו איסור שימוש מנהלי שהוציאה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון נגד מפעיל וילת אירוח במושב אמנון שמצפון לכנרת. זו הפעם הראשונה שבה נדרש בית המשפט העליון לנושא. בסיכום פסק הדין קראו השופטים למחוקק להבהיר את ניסוח המושג.

במוקד המחלוקת עומד סעיף 219 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, המאפשר לרשות להוציא צו מנהלי להפסקת "שימוש אסור" במקרקעין. אחד מהתנאים למתן הצו הוא כי במועד הגשת התצהיר לביסוס הצו -"לא חלפו יותר משישה חודשים מיום שהחל השימוש האסור באותו מקום, ולעניין שימוש אסור בבית מגורים - לא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שבו החל השימוש האסור".

המחלוקת נסובה על המונח "בית מגורים" אליו מכוון החוק, ושלגביו מוגבלת הרשות בהוצאת צו מינהלי בתוך 30 יום בלבד. בעוד שהוועדה המקומית סברה שמדובר בנכס המשמש בפועל למגורים, סבר בעל הזכויות סבר שמדובר בנכס שייעודו מגורים, גם אם אינו משמש ככזה בפועל.

(שאטרסטוק)

מושא הערעור היא התנהלותו של בעל הזכויות במושב אמנון אשר בשנים האחרונות הוציא שני היתרי בנייה: האחד עבור מבנה בייעוד מגורים, והשני להסדרת בריכת שחייה שנבנתה בחריגה מקווי הבניין. לאחר אכלוס המבנה, ובעקבות תלונות שכנים שלפיהן המבנה משמש לאירוח, הוציאה הוועדה המקומית הגליל העליון ב-2021 צו מנהלי האוסר שימוש במבנה למטרת וילת אירוח. הצו הוצא בהסתמך על תצהיר מפקחת שלפיו השימוש האסור האמור נעשה ללא היתר ובניגוד להוראות התוכניות החלות.

המחלוקת נסובה על המונח "בית מגורים" אליו מכוון החוק, ושלגביו מוגבלת הרשות בהוצאת צו מינהלי בתוך 30 יום בלבד. בעוד שהוועדה המקומית סברה שמדובר בנכס המשמש בפועל למגורים, סבר בעל הזכויות סבר שמדובר בנכס שייעודו מגורים, גם אם אינו משמש ככזה בפועל

ביום חתימת התצהיר טרם חלפו 6 חודשים מתחילת השימוש האסור, אך חלפו למעלה מ-30 יום. תחילה הגיש המשיב ערעור לבית משפט השלום בטענה כי הייעוד של המבנה הוא אכן למגורים, אך בית משפט השלום דחה את טענה זו בנימוק כי מטרת הצו לגדוע את השימוש לא למגורים כבר מראשיתו.

"תוצאה שאינה הגיונית, הסותרת במובהק את כוונת המחוקק"

על החלטה זו הגיש בעל הזכויות ערעור לבית המשפט המחוזי בטענה כי הוועדה המקומית איחרה את מועד הוצאת הצו, שכן ייעוד המבנה למגורים חייב אותה לעשות זאת בתוך 30 יום לכל היותר. שקיבל את הערעור וקבע שאכן לשון החוק מתייחסת לייעוד: "כוונת המחוקק הייתה לקבוע שייעוד השימוש במבנה יהיה אבן הבוחן שתקבע את מגבלת הזמן להוצאת הצו ולכן נכתב בסעיף 'שימוש אסור בבית מגורים' ולא 'שימוש אסור כבית מגורים'". עוד לפי בית המשפט המחוזי, "גם תכלית החקיקה תומכת במסקנה זו וממילא יש מקום לפרש את לשון החוק בהקשר המדובר באופן דווקני נוכח אופי הצו המנהלי הנדון והשלכותיו".

בערעור לעליון, טענה הוועדה המקומית כי בהשוואה לחוקים אחרים ומלשון החוק נובע כי כוונת המחוקק היתה להקל על מי שעורך שימוש במגורים בפועל. עוד הוסיפה כי כלל תכליות האכיפה לפי חוק התכנון והבנייה מתקיימות במקרה של שימוש אסור בבית מגורים כווילת אירוח. טענה נוספת של הוועדה המקומית היא כי לא היה מקום להורות על ביטול הצו, מאחר שנקבע שהמבנה מושא הצו הוא מבנה שניתן לגביו היתר למגורים, אך נעשה בו בפועל שימוש עסקי אסור כווילת אירוח. עוד צוין שהסוגיה לא נדונה בפסקי דין קודמים של העליון, ואף אין עקביות בפסיקה לגבי המינוח. בעל הזכויות בנכס חזר על הטענה שנוסח החוק אינו "כבית מגורים" אלא "בבית מגורים".

בפסיקתם כתבו השופטים כי "במקרה זה מתעורר מתח מסוים בין תכלית החוק ללשונו. אם ניצמד לפרשנות הטבעית ביותר של לשון החוק - נרוקן אותו, במידה רבה, מתכליתו. ייתכן שאף נקנה לו משמעות הפוכה מכוונת המחוקק. לעומת זאת, פרשנות המערערת, התואמת לתכלית החוק, אמנם מהווה פרשנות אפשרית למילותיו, אולם היא אינה הפרשנות הטבעית ביותר להן".

בפסיקתם כתבו השופטים כי "במקרה זה מתעורר מתח מסוים בין תכלית החוק ללשונו. אם ניצמד לפרשנות הטבעית ביותר של לשון החוק - נרוקן אותו, במידה רבה, מתכליתו. ייתכן שאף נקנה לו משמעות הפוכה מכוונת המחוקק. לעומת זאת, פרשנות המערערת, התואמת לתכלית החוק, אמנם מהווה פרשנות אפשרית למילותיו, אולם היא אינה הפרשנות הטבעית ביותר להן"

עוד קבע העליון כי "אחד מהכלים המשמעותיים… בידי הגורמים המוסמכים הוא הצו המעוגן בסעיף 219 לחוק התכנון והבנייה – כלי אכיפה מנהלי בגין שימוש אסור, אשר נועד לעצור ולבטל עבירות בנייה בראשית היווצרותן... לא ניתן לאתר טעם הגיוני בבסיס קביעה שלפיה מקום בו נעשה שימוש אסור בין כתליו של בית מגורים, אותו שימוש אסור, יהא אשר יהא, יזכה להגנה מסוימת על פני שימושים אסורים במבנים אחרים. מדובר בתוצאה שאינה הגיונית, הסותרת במובהק את כוונת המחוקק ואינה מתיישבת עם הוראות חוק דומות במהותן".

לבסוף קרא העליון למחוקק לנסח מחדש את החוק. "נראה כי ניתן היה לנסח את הסעיף שבמוקד המחלוקת באופן ברור יותר. אולם, בהינתן שלשון החוק יכולה להכיל את פרשנות המערערת, ובהינתן העובדה שפרשנות תכליתית מצביעה באופן חד משמעי על כך שעמדת המערערת היא המגשימה את תכלית החוק – יש לאמצה. נכון יעשה המחוקק אם ישוב וייבחן את ניסוח סעיף 219 לחוק, לשם הבהירות".  בסופו של דבר קיבל העליון את הערעור ולא נקבעו הוצאות משפט לאחר שבוטלו הוצאות המשפט של הוועדה המקומית על פסק הדין של המחוזי.

את הוועדה המקומית ייצגו  עו"ד בת אור כהנוביץ' ועו"ד קרן שטרית. את המשיב ייצגו עו"ד אלדד בן הרוש ועו"ד יעל שטסל-יודוביץ.