עיריית חדרה ניסתה לגבות 600 מיליון שקל בלי שמץ של ראייה להשבחה – והתבזתה

החלטת ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטל השבחה של מחוז חיפה, לבטל לחלוטין היטל השבחה של 592.5 מיליון שקלים שהשיתה הוועדה המקומית חדרה על חברת החשמל, ואף לחייב אותה ב-40 אלף שקל הוצאות, עוררה עניין רב בעיקר בשל הסכום העצום שבוטל באופן מוחלט, אפילו מבלי להפנות את הסוגיה לשמאי מכריע.

הנתון המדהים ביותר שעולה מקריאת ההחלטה הוא התשתית העובדתית שעליה התבססה הוועדה המקומית חדרה כשקבעה כי השינוי הטכנולוגי שמבקשת חברת החשמל לבצע במתחם תחנת הכח "אורות רבין" בעיר - החלפת יחידות ייצור חשמל פחמיות מיושנות ומזהמות ביחידות ייצור מתקדמות מבוססות גז - טומן בחובו השבחה של כמעט 1.2 מיליארד שקלים. כלומר מה שמדהים הוא שלמעשה אין כל תשתית שכזו, לפחות לא כזו שהוצגה לוועדת הערר.

מכאן גם הגיעה האמירה העקרונית והמשמעותית ביותר בהחלטת הוועדה שבראשות עו"ד מאיה אשכנזי, והיא שניתוחים וחוות דעת שמאיות לא יכולים בשום אופן לעמוד לבדם כאשר הם עוסקים בתחומים הדורשים מומחיות מיוחדת. במקרה זה – משק החשמל בישראל. למעשה אמרה הוועדה לנציגי הוועדה המקומית (עוה"ד עפר שפיר ויוגב מינס והשמאים גדי דגני וניר בני),שללא חוות דעת חתומה מצד מומחה בעל שם שתתמוך בהשערות הרבות שעליהן התבססה הוועדה המקומית בקביעת ההשבחה – השומה כולה לא שווה את הנייר שעליו נכתבה.

הוועדה כתבה זאת כמובן בצורה עדינה ומנומסת יותר, אך לא פחות חד משמעית: "שומת הוועדה המקומית מושתתת על תחשיבים מורכבים. תחשיבים אלו מבוססים בתורם על תחזיות עתידיות שאינן מעוגנות במאומה, זולת הערכות והנחות של שמאי המקרקעין של הוועדה המקומית.

"לא זו בלבד שכלל ההנחות וההערכות עליהן מבוססת שומת הוועדה המקומית, מהוות השערות שהסתברות התרחשותן לא ידועה - אלא שהן לא נתמכו בחוות דעת מומחה בתחום הרלבנטי. הנחות והערכות אלו, כמו גם ההסתברות להתממשותן, אינן נמצאות, בכל הכבוד, בתחום המומחיות של שמאי מקרקעין - מקצועיים ומוערכים ככל שיהיו".

חסרונה של חוות דעת זו בלט במיוחד על רקע העובדה שהערר שהגישה חברת החשמל, באמצעות עוה"ד שרון פטל ובן המאירי והשמאים ארז כהן וצחי טנא, דווקא כן התבססה על חוות דעת כלכלית של מומחה - ד"ר אסף אילת שכיהן בין השנים 2016 – 2020 כיו"ר רשות החשמל, שהפריכה את כל טיעוניה של הוועדה המקומית.

אמנם במענה לערר כתבה הוועדה כי השומה שהוציאה התבססה על התייעצות שוטפת עם היועצת לתחום האנרגיה ד"ר נורית גל, בצירוף קורות חייה, אלא שחוות דעת של ממש לא צורפה, וכך לא ניתן היה לדעת מהן הערכותיה של גל, ובאילו מטענות והנחות הוועדה היא תומכת, אם בכלל.

לכן, לדברי הוועדה, "על מנת להראות כי תוכנית המחז"מים העלתה את שווי המקרקעין בשוק החופשי, היה על הוועדה המקומית להוכיח, כי שווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות מחז"מיות גבוה יותר משווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות פחמיות"

 

"כל אלו אינם יכולים להחליף חוות דעת חתומה על ידי ד"ר גל, שהייתה עומדת מאחורי כל ההנחות, ההערכות והתחשיבים שהם לב ליבה של שומת הוועדה המקומית", כתבה הוועדה, "על כן אין מנוס מלקבוע ששומת הוועדה המקומית אינה תומכת בדרישת התשלום שהוצאה על ידה".

  "ההחלטה התמקדה בשאלה האם תוכנית המתאר יצרה השבחה בקרקע" 

את הערר נשוא ההחלטה הגישה חברת החשמל, בעקבות שומת היטל השבחה שערכה הוועדה המקומית חדרה באפריל 2021 במסגרת הליכי הוצאת היתר לעבודות בניית יחידות הייצור החדשות בתחנת הכח בעיר.

הסוגיה שבה דנה ועדת הערר היא "האם תוכנית מתאר ארצית שמאפשרת הקמת יחידות ייצור חשמל הפועלות במחזור משולב של טורבינות גז ויחידות קיטוריות – או בקיצור מחז"מ, במתחם תחנת כוח קיימת שעד עתה פעלה בטכנולוגיה מיושנת יותר, עשויה להיחשב כתוכנית משביחה לצורך החיוב בהיטל השבחה .

אישור הבקשה להיתר מהווה מימוש חלקי של תוכנית המתאר הארצית תמ"א 10/א/13/1 - הוספת יחידות ייצור במחזור משולב בתחנת הכח אורות רבין. לפי שומת הוועדה המקומית, בעקבות אישור תוכנית המחז"מים נוצרה השבחה של 1.185 מיליארד שקלים במקרקעין, ובהתאם לכך הנפיקה הוועדה לעוררת שומת היטל השבחה ודרישת תשלום בסך של 592.5 מיליון שקל.

"הדגש בהיטל השבחה הוא על גביית מס אמת, שמשקף הנאה ממשית שהפיק בעל המקרקעין מהפעולה התכנונית", כתבה הוועדה בפתח ההחלטה, ומכאן התמקדה הההחלטה בשאלה האם אכן יצרה תוכנית המתאר הארצית השבחה בקרקע.

להערכת השמאי ארז כהן, שייצג בהליך את חברת החשמל, להחלטת ועדת הערר בתיק זה עשויות להיות השלכות רוחב על תחום השמאות, בעיקר עבור נכסים ייחודיים שקשה להשוותם לנכסים אחרים. "תיקים דומים נדונים כיום למשל בסוגיית טורבינות הרוח ברמת הגולן, השיטה מקובלת גם להערכות שווי של תחנות דלק ומתקני גז"

 

"תוכנית המחז"מים לא שינתה את ייעוד המקרקעין לתחנת כח, לא הוסיפה לזכויות הבנייה (שמלכתחילה לא הוגבלו) ולא שינתה את ההספק המרבי הכולל של תחנת הכח, העומד על 2,500 מגוואט. הבשורה התכנונית שנשאה עימה תוכנית המחז"מים הוא שינוי טכנולוגי: מעבר מיחידות ייצור פחמיות ליחידות ייצור במחזור משולב", נכתב בהחלטה.

לכן, לדברי הוועדה, "על מנת להראות כי תוכנית המחז"מים העלתה את שווי המקרקעין בשוק החופשי, היה על הוועדה המקומית להוכיח, כי שווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות מחז"מיות גבוה יותר משווי מקרקעין המיועדים לייצור חשמל באמצעות יחידות פחמיות".

"להחלטה עשויות להיות השלכות רוחב על תחום השמאות" 

לשאלה האם אכן הצליחה הוועדה המקומית לעמוד בנטל הוכחת עליית השווי בעקבות התוכנית, השיבה כאמור הוועדה בלא מוחלט. לצד האמירה המשפטית ששומת היטל בנושא כה מורכב אינה יכולה לעמוד ללא חוות דעת מומחה שתצורף לה, נקודה מעניינת נוספת שעולה מההחלטה היא כיצד בכלל ניתן לערוך שומה לנכס חד פעמי, שכמעט שאינו בר השוואה לאף נכס אחר. אמנם ברחבי ישראל קיימות תחנות כח נוספות, אולם כמעט לכל אחת מהן ישנה אסדרה תעריפית שונה הנקבעת על ידי רשות החשמל.

"שוק החשמל בישראל אינו שוק חופשי נכון להיום", נכתב, "גם לאחר פתיחת משק החשמל לתחרות, וכניסה של יזמים פרטיים למקטע הייצור, מדובר עדיין בשוק עם חסמי כניסה רגולטוריים וכלכליים גבוהים ביותר. הרווחים בשוק זה מושפעים במידה רבה מאסדרות תעריפיות שנקבעו על ידי הגורם המאסדר, שהוא רשות החשמל".

לאור זאת, מצאה הוועדה כי גם שיטת השומה העיקרית שעליה התבססה הוועדה המקומית חדרה – שיטת ההשוואה, אינה מתאימה,  שכן שוק המקרקעין המיועדים לתחנות כח רחוק מלהיות נכון להיום שוק הפועל בתנאי תחרות. על נושא זה עמד לפני מספר שנים השמאי אייל יצחקי, בחוות דעת נרחבת שכתב עבור תחנת כח אחרת.

לדברי הוועדה, "לא הוכח בפנינו, כי בשנים הספורות שחלפו מאז המועד הקובע שנדון בשומת יצחקי ועד למועד הקובע בענייננו, הפך שוק ייצור החשמל בישראל לשוק פרטי משוכלל, שבו מאות מגרשים בייעוד לתחנת כוח נסחרים בין קונים מרצון לבין מוכרים מרצון ומתחרים זה בזה. בשנים שחלפו אין, על כן, כדי להקהות מעוקצה של שומת יצחקי, ולהפוך את גישת ההשוואה לגישה המתאימה - לא כל שכן המועדפת - להערכת שווי מקרקעין לתחנת כוח".

שיטה נוספת שבה השתמשה הוועדה המקומית לבקרה, היא שיטת היוון ההכנסות, המעריכה את שווי הנכס לפי הרווחים הצפויים. השמאי ארז כהן, שייצג בהליך את חברת החשמל, אומר על שיטה זו כי גם היא רחוקה מלהיות אידיאלית. "בשיטה הזו אפשר להגיע לאיזה מספר שאתה רוצה, כי אתה מניח לצורך המודל הזה המון הנחות מצרפיות. במקרה של חברת החשמל זה היה אבסורד. זה בסך הכל שינוי טכנולוגי של הטורבינות שמייצרות את החשמל, שינוי שאמור להביא לשיטת ייצור ירוקה יותר".

להערכת כהן, להחלטת ועדת הערר בתיק זה עשויות להיות השלכות רוחב על תחום השמאות, בעיקר עבור נכסים ייחודיים שקשה להשוותם לנכסים אחרים. "תיקים דומים נדונים כיום למשל בסוגיית טורבינות הרוח ברמת הגולן, השיטה מקובלת גם להערכות שווי של תחנות דלק ומתקני גז".