פסק דין תקדימי של העליון: ניתן להפחית היטל השבחה על שטחי שירות

ניתן להפחית היטלי השבחה על שטחי שירות שעליהם החליטה ועדה מקומית, בתנאי שנהגה לתת שטחי שירות גם לפני התקנה המחייבת להפריד בתוכניות בין שטחים עיקריים ושירות ואם הנוהג השפיע על שווי השוק  -  ההשבחה תחושב רק ביחס לעודף השטח שאושר במסגרת החלטת הוועדה המקומית. כך עולה מערעור לבית משפט העליון שהתקבל היום (ה') בחלקו, נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חולון. ההחלטה התקבלה פה אחד, על ידי השופטים דפנה ברק-ארז, יעל וילנר ועופר גרוסקופף. את הוועדה המקומית ייצגו עורכי הדין עופר צילקר וכרמית פרוסט. את המערער - בעלים פרטי של מקרקעין - ייצג עורך הדין ירון (אהרוני) חיים.

במוקד ההליך ניצבת חלקת מקרקעין בחולון המיועדת למבנה מסחרי, ונמצאת בתחום תב"ע מס' ח/269 מ-1978. התוכנית אושרה לפני התקנות המחייבות לערוך בתוכנית הבחנה בין שטחים עיקריים ושטחי שירות, שנכנסנו לתוקפן ב-1992.  בסוף שנות השמונים של המאה הקודמת, נמכרה החלקה למבקש יחד עם אנשים נוספים, ובמסגרת זו שולמו אז היטלי השבחה שנבעו מאישור התוכנית. בהמשך, בראשית שנות האלפיים נקטו המבקש והאחרים הליכים לצורך הוצאת היתר בנייה לחלקה, ובכלל זה החלו בדין ודברים עם גורמי התכנון ביחס לאפשרות הוספת שטחי שירות, בהתאם להסדר המעבר הקבוע בתקנות..

ב-2008 קיימה ועדת המשנה לתכנון ובנייה חולון דיון בסוגיית הוספתם של שטחי שירות לתוכנית. בסיום הדיון החליטה הוועדה "לאשר תוספת של שטחי שירות למגרשים המיועדים למסחר בתוכנית, בסך של 82% מהשטח העיקרי על-קרקעי". באותו היום, החליטה ועדת המשנה לאשר גם את הבקשה להיתר בנייה שהגישו המבקש והאחרים, תוך שנקבע כי "שטחי השירות יאושרו בהתאם להחלטת הוועדה בעניין הוספת שטחי שירות". כמו כן, אושרו כמה הקלות נוספות. כתנאי למימוש היתר הבנייה, למבקש ולאחרים, נקבעה דרישה לחיוב בהיטל השבחה שנסבה, בין היתר, סביב תוספת שטחי השירות שנקבעה.

ועדת הערר קיבלה את עמדת השמאי אך דחתה את טענת המבקש

לאחר הגשת השגה על ידי בעלי הקרקע על החיוב בהיטל השבחה , מונה שמאי מכריע שקבע כי ההחלטה לאשר את תוספת שטחי השירות אינה יוצרת חבות בהיטל השבחה. עוד קבע השמאי המכריע כי למעשה החלטה כזו לא מוסיפה שטחי שירות, אלא רק "מתרגמת" את הוראות התוכניות הישנות שאין בהן פירוט של שטחי השירות, ומתאימה אותן להסדר שבתקנות.

הוועדה המקומית הגישה ערעור על ההחלטה בהסתמך על פסק דין קודם, אך השמאי המכריע לא חזר בו מההחלטה. ועדת ערר קיבלה את עמדת השמאי, אך דחתה את טענת המבקש כי המועד הקובע להיטל ההשבחה הוא מועד התוכנית. היא קבעה שמועד החלטת הוועדה המקומית הוא הקובע. לאחר ערעור לבית המשפט המחוזי, קיבל בית המשפט את עמדת ועדת הערר. המבקש הגיש ערעור לעליון, שקבע פסק דין תקדימי שהופך את פסק הדין הקודם.

הסוגיה שעלתה בפסק הדין היא מה דין תוכניות שאושרו לפני תחילת התקנות, ולא הבחינו בין שטח שירות לעיקרי. עלתה השאלה האם החלטת הוועדה המקומית - לפי תקנה 13 - על תוספת שטחים, מייצרת השבחה במקרקעין שגוררת אחריה תשלום היטל השבחה . 

לפי עו"ד צבי שוב , השאלה נדונה כבר בפסק דין סמפלסט – רע"א 8538/99 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית קריית גת – ובהחלטה קצרה מ-3 באפריל 2000 קבעה השופטת דליה דורנר, כדן יחיד, שהחלטת הוועדה המקומית הביאה להרחבת זכויות הניצול המקרקעין שנקבעו בתוכנית המקורית, ויש לראות בהחלטה כשינוי של התוכנית המקורית באופן המייצר חבות בהיטל השבחה . אמנם פסק דין סמפלסט שימש בסיס להחלטות נוספות שניתנו ברבות השנים, אך מעת לעת שבה וצפה שאלת ההצדקה לכך, בין היתר בגלל ההנמקה הקצרה שניתנה בו.

העליון: יש קושי לראות בהחלטת הוועדה שינוי מהותי בתוכנית החלה

העניין שב והתגלגל כעת לפסק הדין הנוכחי, ולאחר קבלת עמדת היועצת המשפטית לממשלה ובחינתה, נקבעו ביום רביעי האחרון, בהרכב של שלושה שופטים, העקרונות הבאים: הראשונה - החלטת ועדה מקומית על תוספת שטחי שירות מכוח תקנה 13 מייצרת השבחה . השניה - ביחס לבסיס העיוני, נקבע כי הסמכות להתקין תקנות היא אקט טכני, ולכן יש קושי לראות בהחלטת הוועדה שינוי מהותי של התוכנית החלה (כפי שנקבע בפסק דין סמפלסט),מנימוקים שונים. כמו כן, יש קושי בכך שאקט מינהלי המבסס כביכול שינוי תוכנית, לא כפוף להליך של פרסום והתנגדויות (כמו הכללים הנוהגים ביחס להליך אישור תוכנית או חריגה מתוכנית על דרך של הקלה). לפיכך, בניגוד לנימוק בהלכת סמפלסט, תקנות חישוב שטחים לא מהוות מקור עצמאי לזכויות.

לדברי השופטים, "החלטת הוועדה המקומית, ככל שהובילה להרחבת זכויות הבנייה לשטחי שירות, גוררת מטבעה התעשרות כלכלית לא מבוטלת לבעלי המקרקעין הרלוונטיים, הנהנים מעליית ערכם"

עם זאת, קבעו השופטים, יש טעם בעמדת היועצת המשפטית לממשלה כפי שנמסרה במסגרת ההליך. החלטה על תוספת שטחי שירות לא מייצרת שטחי שירות יש מאין, אלא מייצרת קונקרטיזציה של זכויות מותנות שהיו קיימות עוד קודם, בתוכניות המקוריות. ובמקרה הנ"ל, לדברי השופטים, "החלטת הוועדה המקומית, ככל שהובילה להרחבת זכויות הבנייה לשטחי שירות, גוררת מטבעה התעשרות כלכלית לא מבוטלת לבעלי המקרקעין הרלוונטיים, הנהנים מעליית ערכם". בהקשר לכך, צוין שתקנה 13 רק יצרה כלל אחיד לפרקטיקה שהיתה נוהגת כבר קודם, להוסיף שטחי שירות בשלב הרישוי.

על כן, תחשיב ההשבחה צריך להתייחס רק לעודף של שטחי השירות שניתן מכוח ההחלטה, וזאת בניכוי שטחי השירות שאפשר היה לקבל על פי הנוהג שקיים באותו הזמן בוועדה. הוכחת נוהג שכזה, להוסיף שטחי שירות בהיקף מסוים, באופן שמשפיע על שווי השוק, מנתקת את הקשר הסיבתי בין עליית שווי המקרקעין להחלטה על תוספת שטחי שירות (פס' 67 לפסק הדין). בפסק הדין החדש נקבע כי יש להחזיר את ההחלטה לשמאי המכריע על סמך עקרונות אלה.

לפי עו"ד צבי שוב , השורה התחתונה של פסק הדין היא שהחלטה על תוספת שטחי שירות מכוח תקנה 13, מייצרת חבות בהיטל השבחה . המועד הקובע הוא מתן החלטת הוועדה. בכך, לטענתו, אין שינוי מהדברים שנקבעו בפסק דין סמפלסט. עם זאת, בכל הקשור לגובה היטל ההשבחה, עומדת בפני בעל הזכויות האפשרות לנסות ולהפחיתו, על ידי הוכחת שני תנאים: 1. גם לפני מועד קבלת ההחלטה ולפני תחילת תקנות חישוב שטחים, היה נוהג להוסיף שטחי שירות בהיקף מסוים; 2. נוהג זה השפיע על שווי השוק במצב הקודם. אם יוכחו שני התנאים, ההשבחה תחושב רק ביחס לעודף השטח שאושר במסגרת ההחלטה על תוספת שטחי שירות.

לפי שוב, השורה התחתונה של פסק הדין היא שהחלטה על תוספת שטחי שירות מכוח תקנה 13, מייצרת חבות בהיטל השבחה . המועד הקובע הוא מתן החלטת הוועדה. בכך, לטענתו, אין שינוי מהדברים שנקבעו בפסק דין סמפלסט. עם זאת, בכל הקשור לגובה היטל ההשבחה, עומדת בפני בעל הזכויות האפשרות לנסות ולהפחיתו, על ידי הוכחת שני תנאים: 1. גם לפני מועד קבלת ההחלטה ולפני תחילת תקנות חישוב שטחים, היה נוהג להוסיף שטחי שירות בהיקף מסוים; 2. נוהג זה השפיע על שווי השוק במצב הקודם. אם יוכחו שני התנאים, ההשבחה תחושב רק ביחס לעודף השטח שאושר במסגרת ההחלטה על תוספת שטחי שירות.
 
"העליון שב ומאשרר את התוצאה המעשית בפס"ד סמפלסט"

לטענתו, "העליון שב ומאשרר את התוצאה המעשית שנקבעה בפסק דין סמפלסט לפני יותר משני עשורים. עם זאת, הוא משנה ומחדד את ההנמקה הרעיונית לתוצאה זו, וקובע – בהתאם לעקרונות אחרים שנקבעו בפסיקה נוספת שניתנה בינתיים מאז פסק דין סמפלסט (בר"ם 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אשקלון (20.4.2016)) – שההחלטה על תוספת שטחי שירות לא מהווה שינוי לתוכנית, אלא שהיא קונקרטיזציה של זכויות שהיו מותנות כבר מלכתחילה בתוכנית. בנוסף, בית המשפט פותח פתח לנסות ולהפחית את סכום היטל ההשבחה, על ידי הוכחת נוהג כאמור. אך נדמה שהוכחת נוהג שכזה, שמשפיע גם על שווי שוק, לא תהיה פשוטה - הן בשל הצורך של הנישום להתחקות אחר ראיות בנות עשרות שנים, הן בשל כך שהארכיונים הישנים של הוועדות המקומיות לא תמיד מסודרים או בכלל קיימים, והן משום הצורך להוכיח קשר סיבתי בין הנוהג לבין שווי השוק במצב הקודם. הוכחת נוהג שכזה עלולה להתגלות עם חלוף הזמן כבלתי-ישימה.

עו"ד צבי שוב : "מתוך הליכה בתלם שהתווה בית המשפט שלפיו תקנה 13 מהווה רק האחדה של כללים שנהגו כבר קודם, ומאחר שהמידע בנוגע לנוהג כאמור מצוי בידי הוועדה המקומית, שאין לה אינטרס לסייע לנישום להוכיח נוהג ולהפחית את היטל ההשבחה, ניתן היה לקבוע חזקה שלפיה כל השטחים שהתווספו מכוח תקנה 13 מקורם בנוהג שהיה קודם, ועל הוועדה המקומית הנטל להוכיח כי ההחלטה שמכוח תקנה 13 הוסיפה שטחים עודפים מעבר לאותו נוהג. דהיינו, שמבחינה מעשית לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל תוספת שטחים, זולת אם הוועדה המקומית תוכיח אחרת"

"במקום זאת, מתוך הליכה בתלם שהתווה בית המשפט שלפיו תקנה 13 מהווה רק האחדה של כללים שנהגו כבר קודם, ומאחר שהמידע בנוגע לנוהג כאמור מצוי בידי הוועדה המקומית, שאין לה אינטרס לסייע לנישום להוכיח נוהג ולהפחית את היטל ההשבחה, ניתן היה לקבוע חזקה שלפיה כל השטחים שהתווספו מכוח תקנה 13 מקורם בנוהג שהיה קודם, ועל הוועדה המקומית הנטל להוכיח כי ההחלטה שמכוח תקנה 13 הוסיפה שטחים עודפים מעבר לאותו נוהג. דהיינו, שמבחינה מעשית לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל תוספת שטחים, זולת אם הוועדה המקומית תוכיח אחרת. קביעה שכזו עדיין היתה משמרת את הבסיס הנורמטיבי לחיוב בהיטל השבחה , ועניינה הוא רק בנטל ההוכחה.

"גם שאלת המועד הקובע לחישוב אינה חפה מקשיים, שכן אם מקור הזכויות הוא מהתוכנית המקורית, הרי שהמועד הקובע הוא מועד התוכנית ולא ההחלטה. בית המשפט בחר בפרקטיקה העולה באחרונה, של העברת בחינת ההשבחה למועד ההיתר, בניגוד להוראות החוק. נראה כי קביעות מעין אלה אמורות להיות בשינוי חקיקה, ולא בפסיקה ההולכת ומתרבה בעניין היטל ההשבחה"

בית המשפט הגיע להסכמה בהרכב מלא, ומלבד החזרת הדיון לשמאי מכריע חייב את הוועדה המקומית בהוצאות על הצד הנמוך, בסך 10,000 שקל.