רמ"י למדה בדרך הקשה שהעובדה שהסכם חסר הגיון כלכלי לא מכשירה סטייה ממנו

מדיניות מועצת מקרקעי ישראל קובעת כי במקרקעין שבהם מקודם הליך תכנוני שמטרתו שינוי ייעוד מקרקע חקלאית לייעוד סחיר (מגורים, מסחר ותעסוקה),יוביל הליך תכנוני זה לסיום תקופת החכירה של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מול החוכר. כפועל יוצא, החוכר שהחזיק בקרקע החקלאית יידרש להשיב את זכויותיו במקרקעין תמורת פיצוי כספי עבור כל דונם שהשיב. בתמורה לתמריצים שקבועים בהסכם ההשבה, ובפרק משנה 8.18 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (לשעבר החלטה 1470 ו/או 1469),שכותרתו "שינוי ייעוד בקרקע חקלאית – הפסקת חכירה והשבת הקרקע לרשות".

בין יתר התמריצים שמקבל החוכר תמורת השבת זכויות החכירה במקרקעין החקלאיים, קיימת הזכות לרכוש מגרש /ים בפטור ממכרז (ובדמי היוון מלאים) בתחום התוכנית המשנה את הייעוד של המקרקעין. זאת בכפוף לעמידת החוכר בתנאים המפורטים בקובץ החלטות ממ"י ובהסכם ההשבה.

קובץ החלטות ממ"י קובע שמחיר מגרשי ההקצאה בפטור ייקבע לאחר שיווק של 40% מיחידות הדיור של רמ"י בתחום התוכנית, ויגיע לממוצע המשוקלל של מחירי המגרשים ששווקו. ואולם במקרה שבו רמ"י תשווק את מגרשיה בתוכנית במתכונת של דיור בהישג יד ( מחיר למשתכן , מחיר מטרה וכו'),אזי קביעת מחיר מגרש ההקצאה בפטור תיקבע לפי שומה שתיערך בידי השמאי הממשלתי הראשי. זאת נכון למועד הקצאת המגרש.

במאמר זה נסקור את פסק-דינו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים, שדן בדרך החישוב של מחיר מגרשי ההקצאה בפטור ממכרז, שמוקנים לחוכר במסגרת זכות הייזום.

נסיבות המקרה: 

ב-2005 פורסמה למתן תוקף תמ"א 39 - תוכנית מתאר ארצית חלקית למרחב ניצנים וצפון אשקלון. במסגרת תוכנית זו, שונה ייעודו של שטח נרחב, שבו מצויים המקרקעין מושא הערעור, מחקלאות למגורים. בשל היקפה הנרחב של התוכנית, חולקו המקרקעין הבאים בגדרה למתחמים ולמתחמי-משנה, ששווקו בשלבים, בהתאם להתקדמות ההליך התכנוני.

ב-2016 ביקשה רמ"י להתחיל בשיווק מיידי של מתחם משנה ו', שבו נכללו המקרקעין מושא הערעור, ושהיו בחכירת פרי אור. או אז רמ"י שלחה לבעלת הזכויות במקור הודעת השבה, שבעקבותיה נחתם בין הצדדים הסכם להשבת זכויות החכירה במקרקעין, בשטח של כ-92 דונם. ב-2018, עם השלמת הליך פדיון מול רמ"י וקבלת הזכאות לזכות הייזום, המחתה בעלת הזכויות במקור לסאב ניהול יזמות והשקעות בע"מ את זכותה לרכוש בפטור ממכרז את מגרשי ההקצאה, שהוקפאו עבורה במתחם המשנה.

לאחר ששווקו לפחות 40% מהמגרשים שבמתחם המשנה, נשלחו לסאב מפרטים כספיים לרכישת המגרשים בפטור ממכרז, שנערכו על בסיס ממוצע משוקלל של מחירי מגרשים ששווקו במתחם המשנה בלבד. סאב רכשה את המגרשים תחת מחאה, ושילמה את מחיר המגרשים בהתאם למפרטים הכספיים. במסגרת ההשגות שהגישה סאב על מחיר המגרשים במפרטים הכספיים, היא טענה כי לפי החלטה 1470 והסכם ההשבה, מחירי המגרשים צריכים להיקבע בהתאם לממוצע משוקלל של מחירי המגרשים ששווקו בכל המתחם לאורך השנים, ולא בהתאם לשווי הקרקע במועד עריכת השומות על בסיס המגרשים ששווקו במתחם המשנה בלבד. רמ"י דחתה את טענות סאב, וכנגד החלטה זו הגישה סאב עתירה מנהלית.

בית המשפט המחוזי קיבל את עתירת סאב, והורה לרמ"י לערוך חישוב חדש למחירי מגרשי ההקצאה, בהתאם להוראות הסכם ההשבה. כלומר, שווי המגרשים יחושב על פי הממוצע המשוקלל של כלל מחירי המגרשים ששווקו במתחם הכולל לאורך השנים. עוד הוסיף המחוזי כי בהסכם ההשבה, וכן בהחלטה 1470, יש התייחסות מפורשות לנסיבות שבהן תיערך שומה למגרשי ההקצאה, וכי נסיבות אלה לא מתקיימות במקרה דנן. רמ"י ערערה על החלטת המחוזי.

לטענת סאב, אופן חישוב מחיר המגרשים צריך להיעשות על פי הממוצע המשוקלל של כלל המגרשים ששווקו בתוכנית שינוי הייעוד במתחם הכולל לאורך השנים. בנוסף, לא היה מקום לבצע הערכה שמאית למגרשי ההקצאה, שכן לא מדובר בתוכנית שבה רוב מגרשי רמ"י משווקים במתכונת של דיור בהישג יד.  כמו כן, בשל העובדה שהסכם ההשבה הוא חוזה אחיד, סגור, ציבורי ושוויוני, יש לנקוט גישה פרשנית דווקנית, כמצוות סעיף 25(א) לחוק החוזים, ולהעניק ללשון ההסכם מעמד מכריע וקובע. ואולם גם פרשנות תכליתית של החלטה 1470 והסכם ההשבה, מובילה למסקנה דומה.

מנגד, העלתה רמ"י כמה טענות:

•    יש לבצע במקרה דנן ממוצע משוקלל של מחירי המגרשים ששווקו במתחם המשנה בלבד, וזאת משום שמחירי המגרשים הנרכשים בפטור ממכרז נקבע על פי שוויים הריאלי במועד עריכת השומות. 

•    הגישה השמאית לקביעת שווי מגרשי ההקצאה היא גישת ההשוואה, שלפיה יש להשוות את המגרשים המוקפאים למגרשים דומים ובמועד סמוך ככל האפשר למועד השומה. לפיכך, אין כל משמעות שמאית לממוצע משוקלל של מגרשים שנמכרו באזור אחד ב-2011, וכן מגרשים שנמכרו באזור אחר ב-2016.

•    תקנה 30 לתקנות חובת המכרזים קובעת כי הענקת זכויות במקרקעין על ידי רמ"י ללא מכרז פומבי, תהיה במחיר שיקבע שמאי ממשלתי, וכל חריגה מכך טעונה אישור משר האוצר. משלא התקבל אישור השר במקרה הנדון, לא ניתן לחרוג ממחיר השמאי.

•    הממוצע המשוקלל שעליו מסתמכת סאב נזכר בדברי ההסבר והפירוט להחלטה 1470, וזאת מתוך הנחה שמדובר בתוכנית המשווקת באבחה אחת. בשל העובדה שהתוכנית מתפרשת על שטח עצום, שמכיל מגרשים ששווקו לאורך שנים רבות, ושאינם סמוכים למגרשי ההקצאה מושא הערעור - אין כל היגיון שמאי בקביעת מחיר מגרשי ייזום לפי ממוצע משוקלל של המגרשים ששווקו לאורך השנים, והדבר מנוגד לתכלית הסכם ההשבה והחלטה 1470.

•    משמעות פסק דינו של המחוזי הוא מתן הטבה נוספת לסאב, מעבר להטבות שנקבעו בהסכם ההשבה. תוצאה זו מנוגדת לטעמים שבגינם התקבלה החלטה 1470.

•    ההערכה השמאית נדרשה במקרה דנן לצורך בחינת המאפיינים התכנוניים והפיזיים של מגרשי ההקצאה, וזאת לעומת מגרשים שעל בסיסם נקבע הממוצע המשוקלל. בהיעדר הערכה שמאית כזו, לא ניתן היה לבחון אם אכן נדרשו התאמות כאמור, ביחס לממוצע המשוקלל של מחיר כל המגרשים ששווקו לאורך השנים בכלל המתחם.

בית המשפט העליון דחה את הערעור שהגישה רמ"י, מהטעמים הבאים:

•    יש לפרש את הסכם ההשבה בהתאם לסעיף 25(א) לחוק החוזים. קרי, פרשנות ההסכם תיעשה ככתבו וכלשונו. העובדה שלשון ההסכם מורה על מכירת מגרשים במחיר נמוך בהרבה משוויים הריאלי (המהווה חוסר היגיון כלכלי),אינה מכשירה סטייה מלשונו הברורה של ההסכם, ואין בכוחה לשנותו. 

•    סעיף 25(ב1) לחוק החוזים מצדיק פרשנות חוזה שמיטיבה עם הצד שלא ניסח את ההסכם (במקרה הנדון סאב). מסקנה זו נכונה ביתר שאת, כשמדובר בחוזים המנוסחים בידי גורמים מקצועיים, ומתוך מודעות לכללי הפרשנות החלים, כמו בחוזי הרשות במקרה הנדון. לפיכך, יש לתת ללשון החוזה מעמד בכורה, באופן שיגביר את הוודאות החוזית; ומנגד, יצמצם את הסיכון לפרשנות החורגת מכוונת הצדדים המשתקפת בהסכם. 

•    במועד חתימת הסכם ההשבה, היה ידוע לרמ"י שהמגרשים במתחם המשנה שווקו כמה שנים לאחר שיווק יתר המגרשים בכלל המתחם, וכי מחירי הדיור עלו משמעותית לאורך שנים אלה. למרות זאת, בהסכם ההשבה מול בעלת הזכויות במקור, לא  פעלה רמ"י לשינוי הנוסח בהתאם לידיעתה זו. 

•    יש ליתן משקל משמעותי לאינטרס ההסתמכות של סאב על מנגנון חישוב שווי מגרשי ההקצאה בפטור. שהרי סאב רכשה את זכות הייזום של פרי אור, מתוך נקודת מוצא שהאמור בהסכם ההשבה משקף את המנגנון לקביעת מחיר מגרשי ההקצאה בפטור.

•    טענת רמ"י באשר להיעדר אישור שר האוצר למכירת מגרשי ההקצאה בפטור במחיר נמוך משוויים הריאלי, דינה להידחות. לשיטת בית המשפט, החלטה 1470 אושרה על ידי שר האוצר מלכתחילה, ולפיכך רמ"י אינה יכולה לטעון כנגד חוקיות הסכם ההשבה, ולו רק כדי לצאת נשכרת מן החטא.

לסיכום, העליון פסק כי רמ"י תקבע מחדש את מחיר מגרשי ההקצאה בפטור, בהתאם לממוצע המשוקלל של כלל מחירי המגרשים ששווקו במתחם לאורך השנים. ואולם בית המשפט הותיר לרמ"י את האפשרות לערוך שומה, שבמסגרתה ייבחן הצורך בביצוע התאמות המחיר של מגרשי ההקצאה בפטור למאפיינים הפיזיים והתכנוניים של המגרשים.   

(עע"מ 1122/22 מדינת ישראל- רשות מקרקעי ישראל נ' סאב ניהול יזמות והשקעות בע"מ).

הכותבת היא עו"ד שיר לבקוביץ ממשרד גינדי כספי ושות ', המתמחה בנדל"ן תכנון ובנייה