דו"ח של הכנסת: הטבות מפליגות להתחדשות - דווקא באזורים עם כדאיות כלכלית

למרות התמיכה הממשלתית, מודל ההתחדשות העירונית בישראל מבוסס על מידת הכלכליות של הפרויקט ליזם ולא על רמת הצורך בהתחדשות עירונית. כמו כן, בשל ויכוח בין משרד הבינוי והשיכון לשאר משרדי הממשלה, עד אוגוסט 2022 לא גובשה מדיניות לטיפול במבנים מסוכנים. כך עולה מסקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שנכתבה לבקשת ועדת הכלכלה, ופורסמה בסוף השבוע.

הרקע למסמך הוא קריסת הבניין ברחוב סרלין בחולון בספטמבר 2021. באחרונה נהרס החלק שנותר עומד לאחר הקריסה, לקראת הקמת בניין חדש במקום. באמצע מאי 2022 הודיעה חברת הביטוח למבוטחים שלא תשלום פיצויים, שכן הסיבה לקריסה היא בלאי. מאז אירעו כמה מקרים נוספים שבהם פונו דיירים מחשש לקריסה, כמו למשל לפני כמה חודשים בשיכון ותיקים ברמת גן.

ככלל, האחריות לכך שהבניין יהיה במצב תקין, המבטיח את שלום הציבור, מוטלת על בעלי הבניין, ואחריות הרשות המקומית היא לפקח על כך. עם זאת, אין לרשות המקומית אחריות משפטית כלפי הדיירים במקרה שבו הבניין הוכרז מבנה בסיכון מיידי והוצא צו לפינויו, סגירתו או הריסתו. כמו כן, היא לא אחראית למציאת פתרונות מגורים חלופיים, לטיפול בבניין המסוכן, או לקידום התחדשות עירונית במגרש או במתחם. עם זאת, באחריות הרשויות לבצע בדיקות יזומות, או לבקשת הדיירים. גם למשרדי השיכון והפנים – אין אחריות ישירה לטיפול בנושא, לריכוז נתונים או לפיקוח על פעילות הרשויות בנושא. לכן, כיום לא ידוע למעשה כמה מבנים מסוכנים יש ברשויות המקומיות, כמה מהם מהווים סיכון מיידי, כמה בסכנת קריסה או כמה קרסו בפועל.

מתןך הדו"ח: "בתמיכה הממשלתית שהוקצתה ב-2022 לקידום התחדשות עירונית בערי הפריפריה, אין כדי להביא להתחדשות עירונית בקנה מידה נרחב... המדינה אינה מתעדפת אזורים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, אלא מעניקה את ההטבות המפליגות בתחום זה דווקא לפרויקטים באזורים שבהם הדבר כדאי כלכלית ליזמים"

מהסקירה עולה כי באוקטובר ונובמבר 2021 נערכו כמה פגישות במשרד ראש הממשלה במטרה לגבש החלטת ממשלה בנושא, שבמסגרתה ייקבעו צוותי עבודה בין-משרדיים שיערכו עבודת מטה וייתנו מענה לסוגיות המרכזיות בתחום זה. ואולם כאמור בשל אי הסכמות בין משרד השיכון ליתר המשרדים, עד תחילת אוגוסט 2022 הדבר לא נעשה, וכיום אין מדיניות מסודרת של הממשלה בנושא.

"באזורים שבהם ערך הקרקע נמוך – הסיכוי לקדם התחדשות נמוך"

הסוגיה העיקרית שהדו"ח מעלה היא היעדר כלכליות בהתחדשות עירונית באזורים שבהם יש צורך בכך - לא רק בפריפריה, אלא גם באזורי הביקוש, בשכונות שאינן כלכליות. "לפי המודל הנהוג בישראל, תוכניות התחדשות עירונית מבוססות על עקרון הכדאיות הכלכלית ליזם. כלומר על הרווח היזמי שטומן בחובו פרויקט של פינוי-בינוי או חיזוק מבנה. בשל כך, באזורים שבהם ערך הדירות או ערך הקרקע נמוך מכדי לאפשר רווח יזמי אטרקטיבי, הסיכוי לקדם תוכנית התחדשות עירונית נמוך".

הריסות הבניין ברחוב סרלין בחולון (כבאות והצלה מחוז דן)

עוד נכתב כי "בתמיכה הממשלתית שהוקצתה ב-2022 לקידום התחדשות עירונית בערי הפריפריה, שבהן ערכי הקרקע אינם מאפשרים רווח יזמי אטרקטיבי, אין בכדי להביא להתחדשות עירונית בקנה מידה נרחב. מתחמים שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי לקדם פינוי בינוי  יכולים להיות גם בשכונות באזורי הביקוש, ולא מדובר רק בערי הפריפריה". את החלק הזה סיכם כותב הסקירה, מתן שחק, באמירה כי "המדינה אינה מתעדפת אזורים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, אלא מעניקה את ההטבות המפליגות בתחום זה דווקא לפרויקטים באזורים שבהם הדבר כדאי כלכלית ליזמים"

הדו"ח מציג עוד כמה בעיות מרכזיות בתחום המבנים שנמצאים בסכנת קריסה. אחת היא הזנחת מבנים ישנים: בתים משותפים ישנים עלולים להיות מסוכנים בשל הזנחת בעלי הדירות בבניין, או בשל חוסר משאבים לתחזוקה מספקת; שנייה היא אי כיסוי ביטוחי: נזק של פינוי או קריסה לא מכוסה בפוליסות הקיימות, ומוטל כולו על בעלי הנכס; שלישית - היעדר פתרונות לנכס שהוכרז מסוכן: הרשות המקומית לא מחויבת לדאוג לדיירים המפונים. ורביעית - חוסר אחידות בחקיקה ברשויות המקומיות: אין הגדרה משותפת לרשויות מהו נכס מסוכן ואילו פעולות יש לבצע בגין מצב כזה ומה התדירות שיש לבצע את הבדיקות, מי מבצען ואיך נבחרים המבניים. 

"לפי המודל הנהוג בישראל, תוכניות התחדשות עירונית מבוססות על עקרון הכדאיות הכלכלית ליזם. כלומר על הרווח היזמי שטומן בחובו פרויקט של פינוי-בינוי או חיזוק מבנה. בשל כך, באזורים שבהם ערך הדירות או ערך הקרקע נמוך מכדי לאפשר רווח יזמי אטרקטיבי, הסיכוי לקדם תוכנית התחדשות עירונית נמוך"

לפי דו"ח מבקר המדינה מיולי 2022, ל-208 רשויות מקומיות - שהן כ-81% מ-257 הרשויות המקומיות בישראל - יש חוק עזר בנושא מבנים מסוכנים. ואולם ל-178 רשויות מקומיות יש חוקי עזר ישנים ולא עדכניים, שנחקקו לפני 2010. צוות בין-משרדי התכנס במשרד ראש הממשלה ב-11 באוקטובר 2021, והחליט לגבש המלצות לסטנדרטיזציה של הבדיקות של מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות     

האם צריך להוריד את שיעור ההסכמה ל-51%?

עוד נושא שבו דן הדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הוא הצעת משרד השיכון להוריד את שיעור ההסכמה הנדרש במקרים שבהם הבניין הוכרז מבנה מסוכן , ל-51%. "ההצעה לא שולבה ברפורמה, בין היתר, בשל אי הסכמה ממשלתית למהלך, ומאז מנסה המשרד לקדם את תיקון החקיקה הזה בנפרד". המרכז מציין כי לא היו בידי משרד השיכון נתונים בנוגע לקיומה של תופעת אי הסכמה נרחבת לקידום תוכניות פינוי בינוי במבנים שקרסו או במבנים שהוגדרו מסוכנים, או בנוגע לסיכול תוכניות כאלה בשל אי הסכמת בעלי הדירות. 

מהדו"ח עולה גם כי "חלק מהבעיה בטיפול במבנים בסכנת קריסה הוא מודל המתבסס על יזמים ועל הכדאיות הכלכלית שבמיזמי פינוי בינוי ככלי העיקרי של התחדשות עירונית , לצד אי תקצוב מספק של תשתיות במתחמי התחדשות עירונית, לעומת תקצוב תשתיות בשטחים פתוחים - דבר המקטין את התמריץ של רשויות מקומיות ליזום ולאשר מיזמי התחדשות עירונית. לכן עולה השאלה, אם הצעת המדיניות של משרד השיכון להורדת שיעור ההסכמה במקרים של מבנים בסכנת קריסה מהווה פתרון לבעיית ערכי קרקע נמוכים. והאם יש צורך בעריכת בחינה מקיפה לאיתור נקודת האיזון של שיעור הסכמה, שמצד אחד לא יפגע בדיירים, ומצד שני לא יהווה חסם משמעותי למימוש מיזמי התחדשות עירונית".

סוגיה נוספת וכללית יותר העולה מהמסמך, נוגעת לצורך בהסדרת אחזקת מבנים, בדגש על מבנים גבוהים. "בעוד נושא הבדיקה וההכרזה על מבנים מסוכנים מוסדר באופן חלקי וחסר, והפיקוח עליהן רופף, סוגיית האחזקה של מגדלים לא מוסדרת כיום באופן מספק. לעניין זה יש השלכות מרחיקות לכת במציאות שבה בניית מגדלי מגורים נהפכה לנפוצה, מורכבות המערכות הנכללות במבנים גבוהים מצריכה אחזקה שוטפת ויוצרת עלויות גבוהות". מכאן הדו"ח מעלה את השאלות: "האם וכיצד בכוונת הממשלה להסדיר את סוגיית אחזקת המבנים, בדגש על מבנים גבוהים? אילו צעדים נוקטת הממשלה לקידום נושא זה בשנים האחרונות?".