"ללא דיחוי": העליון מחייב את עיריית יהוד-מונוסון לחתום על הסכם מול יזם

התוכנית המפורטת אושרה ב-2007; הזוכה במכרז הוכרזה בשנת 2012; הבקשה להיתר הוגשה עוד באותה שנה – וכמה חודשים לאחר מכן אף אושרה הבקשה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה. אז מדוע, אם כן, שמונה שנים לאחר מכן, הפרויקט להקמת בית דיור מוגן בעיר יהוד-מונוסון עוד לא יצא אל הפועל? עוד פרק של "ניסים ונפלאות" מבית היוצר של מוסדות התכנון בישראל.

הפרשה שלפנינו החלה, כאמור, בשנת 2012, עם זכייתה של חברת אונירם יזמות במכרז של רשות מקרקעי ישראל לרכישת זכויות החכירה במגרש 1015 המצוי בשטחה עיריית יהוד-מונוסון, במטרה להקים במקום בית דיור מוגן בן 120 יחידות דיור. בהתאם לתכנית יד/6185 שחלה על השטח, מגרש 1033 הסמוך יועד לשטח ציבורי פתוח.

"כל השטחים לצורכי ציבור יופקעו ויירשמו על שם עיריית יהוד-מונוסון, בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה ומעבר בכל מרתפי החניה מתחת למגרשי המגורים 1010-1001, השצ"פים והדרך העוברת בתחום השכונה"

בהתאם לסעיף 14.5 לתקנון התוכנית, "במגרש 1033 תותר חניה תת-קרקעית מתחת לשצ"פ עבור בניין לדיור מוגן", ובהמשך קובע סעיף 16 לתקנון כי "כל השטחים לצורכי ציבור יופקעו ויירשמו על שם עיריית יהוד-מונוסון, בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה ומעבר בכל מרתפי החניה מתחת למגרשי המגורים 1010-1001, השצ"פים והדרך העוברת בתחום השכונה עד לתעלת הניקוז". הוראות התוכנית היוו חלק בלתי נפרד מתנאי המכרז.

אונירם הגישה, כאמור, בקשה להיתר בנייה ביולי 2012, לבניית 117 יח"ד בבית הדיור המוגן, ומרתף חניה מתחת למגרש 1033, וכשלושה חודשים לאחר מכן אישרה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר, "בכפוף להסכם בין העירייה ליזם, המסדיר את זכות השימוש בחניה התת-קרקעית בשצ"פ". בהמשך הגישה אונירם תןכנית שינויים, אשר אושרה גם היא, באוגוסט 2013, "בכפוף להסכם שיאושר על ידי מועצת העיר, על פי כל דין", ובכפוף לתנאים נוספים שפורטו בהחלטה.

ביולי 2014 החליטה מועצת העירייה לדחות את הבקשה לעריכת הסכם להקצאת שטחי החניה מתחת לשצ"פ, וזאת בנימוק שהעירייה רואה בשצ"פ משאב ציבורי בעל חשיבות "אשר אין להתיר בו שימוש לגופים פרטיים אלא במקרים מיוחדים"

אלא שאז החלו הדברים להסתבך: ביולי 2014 החליטה מועצת העירייה לדחות את הבקשה שהגישה אונירם לעריכת הסכם להקצאת שטחי החניה מתחת לשצ"פ, וזאת בנימוק שהעירייה רואה בשצ"פ משאב ציבורי בעל חשיבות "אשר אין להתיר בו שימוש לגופים פרטיים אלא במקרים מיוחדים". העירייה, כך לפי בית המשפט העליון, החלה במסע של עיכובים ומכשולים, והחברה מצידה נקטה צעדים שונים כדי לשנות את המצב. בין היתר, היא ערערה לבית המשפט המחוזי, אך זה דחה את הערעור. 

בדיון קבע בית המשפט המחוזי כי "ההוראה בתוכנית לפיה תותר במגרש 1033 חניה תת-קרקעית מתחת לשצ"פ עבור בניין לדיור מוגן היא קביעה במישור התכנוני בלבד, ואין בה די, שהרי למגרש 1033 יש בעלים, והוא הקובע מה ייעשה ומה לא ייעשה ברכושו. לא ניתן לחייב את העירייה להתקשר בהסכם בניגוד לרצונה".

"על בסיס התוכנית פעלה החברה כל השנים ואף קיבלה מכוחה היתר בנייה"

על פסק דין זה הגישה החברה ערעור לבית המשפט העליון ושם טענה כי זכותה במגרש השצ"פ נקבעה על פי תוכנית איחוד וחלוקה סטטוטורית, המהווה דין לכל דבר ועניין, ובה נקבע במפורש כי מימוש זכות ההפקעה של העירייה ייעשה בכפוף להסדרת זכות המערערת במקרקעין. "קביעת בית המשפט קמא לפיה לא ניתן לחייב צד לחתום על הסכם שאינו מעוניין בו, לא יכולה להתקבל במנותק מהזכות המהותית האמורה של אונירם במגרש הנדון מכוח תוכנית האיחוד והחלוקה, שעל בסיסה פעלה כל השנים ואף קיבלה מכוחה היתר בנייה", כתבה החברה בערעורה.

מנגד טענה העירייה כי "אין להעניק לאונירם את הסעד של חיוב העירייה להתקשר עימה בהסכם להסדרת זכות השימוש בתת-הקרקע של השצ"פ, שכן התוכנית לא הקצתה לאונירם זכויות קנייניות בתת-הקרקע של השצ"פ, וכי אונירם יכולה לבנות את החניות עבור הדיור המוגן במרתף מגרשה היא, ולא במגרש השצ"פ".

נציין עוד כי גם רמ"י נכללה בדיון זה ובתשובתה ציינה כי עמדתה הייתה ונותרה שעל העירייה לפעול בהתאם להוראות התוכנית שאותה יזמו העירייה והוועדה המקומית, וכי אנשיה אף שלחו ב-2016 מכתב ברוח זו בעניין לראשת העירייה, "שלא נענה מעולם". נוסיף ונציין כי ב-2017 נמתחה ביקורת על העירייה בנושא זה בדיוק, מצד סגנית נשיא ביהמ"ש לעניינים מנהליים בלוד – אך הפרשה לא הסתיימה.

כאמור, אונירם פנתה אל בית המשפט העליון, ופנייה זו הובילה להתקדמות: במאי השנה הודיע נציג העירייה כי קיימת נכונות עקרונית מצידה להגיע להסכם עם המערערת; באוגוסט ציינו הצדדים כי חלה התקדמות משמעותית במו"מ בין הצדדים, וכי למעשה גובשה טיוטה מוסכמת.

אונירם טענה כי מאחר שההסכם עם העירייה מהווה למעשה יישום של הוראה תכנונית-קניינית הקבועה בתוכנית שאושרה, לא נדרש כאן אישור שר הפנים כנטען על ידי העירייה, "שאם לא כן הדבר עלול לסכל את הוראת התוכנית"

עם זאת, נותרה הסוגיה יחידה פתוחה: שאלת הצורך באישור שר הפנים להסכם המתגבש בין הצדדים. אונירם טענה כי מאחר שההסכם עם העירייה מהווה למעשה יישום של הוראה תכנונית-קניינית הקבועה בתוכנית שאושרה, לא נדרש כאן אישור שר הפנים כנטען על ידי העירייה, "שאם לא כן הדבר עלול לסכל את הוראת התוכנית".

"העירייה אינה רשאית לעשות בשטח השצ"פ כעולה על רוחה"

הדיון התנהל בהרכב של שלושה שופטים: השופט מני מזוז, השופט אלכס שטיין והשופט נעם סולברג, שהוביל את הדיון. בתחילה, התייחס השופט לסוגיה המרכזית, וקבע: "העברת הזכויות בשטח השצ"פ לידי העירייה מכוח התוכנית, בדרך של הפקעה , מותנה וכפוף להוראות התוכנית, ומיועד להגשמתן, ובהן גם ההוראות בנוגע להתרת חניה תת-קרקעית עבור בניין הדיור המוגן. ועל כן, בניגוד לקביעתו של בית משפט קמא, אין מדובר במצב בו 'יש בעלים, והוא הקובע מה ייעשה ומה לא ייעשה ברכושו'.

נוצרה הסתמכות לגיטימית מצד אונירם, אשר רכשה את הזכויות במגרש 1015 לבניין לדיור מוגן על בסיס הוראות התוכנית, שהיוו חלק בלתי נפרד מתנאי המכרז וההתקשרות"

בנסיבות שתוארו, העירייה אינה רשאית לעשות בשטח השצ"פ כעולה על רוחה. הוא הוענק לה במסגרת התוכנית, למטרות מוגדרות ו'בכפוף' לתנאים שנקבעו בתוכנית באשר לייעודו, ובין היתר לעניין החניה התת-קרקעית. זאת, במיוחד כאשר נוצרה הסתמכות לגיטימית מצד אונירם, אשר רכשה את הזכויות במגרש 1015 לבניין לדיור מוגן על בסיס הוראות התוכנית, שהיוו חלק בלתי נפרד מתנאי המכרז וההתקשרות.

יצוין כי כבר בהחלטת ועדת הערר מיום 23.3.2015, שבה התקבל ערר שהגישה המערערת נגד החלטת הוועדה המקומית בעניינה, נקבע בין היתר כי '...על פי הוראות התוכנית רשאית העוררת להקים חניון תת-קרקעי מתחת למגרש השצ"פ לטובת הדיור המוגן... והיא זכאית לכך שיוענקו לה הזכויות התכנוניות והקנייניות שנקבעו בתוכנית בחניון זה'".

"הזכויות במגרש הוקנו זה מכבר למערערת"

לאחר שהובהרה הסוגיה הראשית, עבר השופט סולברג לשאלת אישורו של משרד הפנים: "ביסוד הטענה לצורך באישור שר הפנים לפטור ממכרז לפי התקנות להתקשרות בין העירייה לאונירם, עומדת הנחה כי ההתקשרות הנדונה טעונה מכרז. הנחה זו אינה מקובלת עליי, בהתחשב בנסיבות הייחודיות של ענייננו.

החובה לקיים מכרז מניחה קיום מצב דברים שבו בפני הרשות המבקשת להזמין טובין או שירותים עומדים כמה ספקים פוטנציאליים ועל כן, על מנת להגשים את הזכות להענקת הזדמנות שווה לכל הספקים, מחד גיסא, ולאפשר לרשות לבחור את ההצעה הטובה ביותר מבין ההצעות האפשריות, מאידך גיסא, נדרש הליך תחרותי.

הסכם זה הוא כאמור בגדר יישום והשלמה של הזכויות שרכשה המערערת בהליך של מכרז פומבי, ואינו טעון מכרז נוסף, וממילא אינו נדרש אישור שר הפנים לפטור ממכרז לפי התקנות. הסכם זה בנסיבות דנן אינו רלבנטי למציעים פוטנציאליים אחרים"

בענייננו מדובר במצב דברים שבו הזכויות במגרש לדיור מוגן, וכנגזרת מכך גם הזכויות בחניה התת-קרקעית, הוקנו זה מכבר למערערת, בעקבות מכרז פומבי שבו זכתה. הסכם זה הוא כאמור בגדר יישום והשלמה של הזכויות שרכשה המערערת בהליך של מכרז פומבי, ואינו טעון מכרז נוסף, וממילא אינו נדרש אישור שר הפנים לפטור ממכרז לפי התקנות. הסכם זה בנסיבות דנן אינו רלבנטי למציעים פוטנציאליים אחרים".

בהתאם לכך קבעו השופטים כי פסק הדין של בית המשפט המחוזי מבוטל; הם הורו לעירייה לחתום "ללא דיחוי ולא יאוחר מתום 60 ימים מהיום (יום מתן פסק הדין, שלשום)", על ההסכם עם אונירם – על בסיס ההסכמות בין הצדדים; וקבעו כי העירייה תישא בהוצאות החברה, בסך כולל של 20,000 שקל.