"הקופה הציבורית לא תישא בעלות שברם של חלומות שלא היא גרמה ליצירתם"

תכונה רבה נרשמת החל משעות הצהריים בענף הנדל"ן, למרות השפעת משבר הקורונה ומגבלותיו, זאת בעקבות פסק דין חשוב שניתן היום בבית המשפט העליון, בהרכב של חמישה שופטים, ושנחשב לא פחות מתקדימי. פסק הדין ניתן בעניינם של שלושה ערעורים סביב תוכניות בהרצליה ובחדרה, והוא קובע בצורה ברורה: פגיעה בפוטנציאל קרקע, או שינוי ייעוד מייעוד קודם, אינה בהכרח מהווה פגיעה המזכה בפיצויים על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

ניתן מעט רקע לעניין: סעיף 197 לחוק מעגן את זכאותו של בעל מקרקעין או בעל זכות אחרת בהם לקבל פיצויים מהוועדה המקומית במקרה שבו "נפגעו על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה , מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עימו". אל מול סעיף זה עומד סעיף 200, המגביל את תחום הפריסה של הסדר הפיצויים וקובע בצידו סייגים. כך, החלתו ויישומו של סעיף 197 לחוק מתאפשרים כאשר ישנו איזון בין העקרונות השונים – העיקרון לפיו הפרט אינו צריך לשאת לבדו בנזק שגורמת פעולה תכנונית התורמת לטובת הכלל; והעיקרון השומר מהרתעת יתר של רשויות התכנון, בשל החשש שלא יוכלו לעמוד בתשלום הפיצויים שיוטל עליהן.

פסק הדין שניתן היום העמיד למבחן שאלה שהוגדרה בצורה הטובה ביותר על ידי השופטת שהובילה את הדיון, דפנה ברק-ארז: האם וכיצד יש להתחשב בציפייה בלתי ממומשת לשינוי ייעוד של מקרקעין במסגרת בחינת תביעה לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197? ובמילים אחרות, האם יש מקום להביא בחשבון, במסגרת בחינת תביעה לפיצוי בגין תכנית פוגעת לפי סעיף 197 לחוק, את ציפייתם של בעלי המקרקעין לשינוי עתידי של ייעוד הקרקע באופן שיאפשר בנייה בה - בנסיבות שבהן התכנון שהתקבל לבסוף שינה את ייעודה של הקרקע לשימושים כדוגמת שטחי ציבור.

הדיון סבב סביב שלוש תוכניות - תכנית מתאר מקומית הר/1941 ("הפארק העירוני הרצליה"), תוכנית הר/1890 (מתחם הבאסה בהרצליה) ותתל 3 4/6 בחדרה. בעלי הקרקעות בתוכניות אלו טענו כי בעת חישוב הפיצויים במסגרת התוכניות יש להביא בחשבון את הפוטנציאל התכנוני הנובע מתוכנית צפויה אחרת, אשר באותה עת הופקדה אך לא אושרה באופן סופי, ושהייתה אמורה להוסיף לבעלי המקרקעין זכויות בנייה.

בפסק דין ארוך, בן 75 עמודים, סקר בית המשפט את הטענות, את המסגרת הנורמטיבית ואת ההכרעה שלו. בסופו ניתן פסק דין תקדימי וחשוב, לפיו פגיעה בפוטנציאל הקרקע תוכר רק אם הפוטנציאל מתבסס על תוכנית משביחה קונקרטית מופקדת"

בשורה התחתונה, קיבלה השופטת ברק-ארז את עמדת הוועדה המקומית הרצליה, שאותה ייצגה במשפט עורכת הדין אילנה בראף שניר ממשרד עורכי הדין הררי טויסטר ושות', הוועדה המקומית חדרה וגופים אחרים. שלושה שופטים בהרכב קיבלו את עמדתה, בעוד שופט אחד התנגד – השופטת עופר גרוסקופף.

"בית המשפט העליון, בהרכב מורחב, אשר קיבל ברוב דעות את עמדת הוועדה המקומית הרצליה שיוצגה על ידינו, כמו גם את עמדת היועץ המשפטי לממשלה ואת עמדת הוועדה המקומית חדרה, בכל הקשור לשאלות העקרוניות שעלו בדיון", מציינת עו"ד בראף שניר. "בפסק דין ארוך, בן 75 עמודים, סקר בית המשפט את הטענות, את המסגרת הנורמטיבית ואת ההכרעה שלו. בסופו ניתן פסק דין תקדימי וחשוב, לפיו פגיעה בפוטנציאל הקרקע תוכר רק אם הפוטנציאל מתבסס על תוכנית משביחה קונקרטית מופקדת, במקרקעין ספציפיים ועוד דבר מה שהופך את סיכויי אישור התוכנית לממשיים. 

עוד קבע בית המשפט כי חישוב שווי המקרקעין בייעוד הקודם לא יתבסס על פוטנציאל, אלא אם מדובר בפוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי. המשמעות היא שבעלי קרקע חקלאית שהפכה לשצ"פ לא יקבלו פיצויי על פי שווי הקרקע בשוק החופשי, אלא לאחר נטרול אותו פוטנציאל שלא עונה לתנאים אלה".

"הכרה בציפייה עוד בטרם שלב ההפקדה שקולה להבטחה מנהלית מגורם לא מוסמך" 

בדיון עצמו אמרה השופטת ברק-ארז בין היתר: "במקרים שבהם שווי השוק של מקרקעין מושפע ממגמות תכנון כלליות או הנחות ספקולטיביות לגבי מגמות אלה, כאשר אין ברקע הדברים הליך תכנוני קונקרטי ביחס למקרקעין ספציפיים, טענה לפגיעה בפוטנציאל התכנוני כשלעצמה לא תקים עילה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. בהקשר זה, אין די בכך שהמקרקעין שעל פי הנטען נפגעו מצויים במקום מסוים, שקיימות הערכות לפיתוחו בעתיד הרחוק או הקרוב. יש צורך להצביע על תכנון שיחול באופן קונקרטי וישיר על המקרקעין הרלוונטיים".

הנתונים והנסיבות השונות שעליהם הסתמכו מערערי קבוצת דלי דליה (בנוגע לתוכנית הר/1941), לכל היותר יש בהם כדי לבסס הנחות והשערות לגבי התכנון העתידי של מתחם הבאסה. בכך אין די כדי לבסס עילת תביעה עצמאית לפי סעיף 197 לחוק"

"הכרה בטענה לפגיעה במקרקעין מחמת אובדן פוטנציאל תכנוני בנסיבות 'עמומות' שבהן הציפייה התבססה על ספקולציות, השערות, או פעולות שאינן מאופיינות בוודאות קרובה ובקונקרטיות, לרבות פעולות שאינן יציר כפיהן של רשויות התכנון, עלולה לפגוע באינטרס הציבורי הרחב. למעשה, בנסיבות אלה כל שנפגעו הם תקוותם ורצונם של בעלי המקרקעין לשינוי תכנוני עתידי שייטיב עימם. אין בתקווה זו כל פסול, אולם לא בכל מקרה היא מצמיחה זכות לפיצוי על חשבון הקופה הציבורית".

"הצבעה על תוכנית מופקדת שהיה בה פוטנציאל להשבחת המקרקעין היא המינימום הנדרש מבחינה ראייתית על מנת לבסס טענה עצמאית בדבר פגיעה בפוטנציאל תכנוני. למעשה, על דרך ההיקש, ניתן לומר כי הכרה בציפייה המצדיקה מתן פיצוי עוד בטרם שלב ההפקדה שקולה למתן תוקף להבטחה מנהלית שניתנה על-ידי גורם מנהלי שלא היה מוסמך לכך".

"הנתונים והנסיבות השונות שעליהם הסתמכו מערערי קבוצת דלי דליה (בנוגע לתוכנית הר/1941), לכל היותר יש בהם כדי לבסס הנחות והשערות לגבי התכנון העתידי של מתחם הבאסה. בכך אין די כדי לבסס עילת תביעה עצמאית לפי סעיף 197 לחוק, ומכאן שאין מקום להתערבות בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בהקשר זה".

מי שקונה קרקע חקלאית, וברבות הימים הקרקע משנה ייעודה לקרקע ציבורית, לא יקבל פיצוי בגובה המחיר בשוק, שמבטא גם את הפוטנציאל והתקוות של השוק להפשרת הקרקע, אלא פיצוי רק בגובה ערכם האובייקטיבי של המקרקעין כקרקע חקלאית"

בהתאם לכך קבע בית המשפט כי הכרעת בית המשפט המחוזי בנוגע לתוכנית הר/1941 תישאר בעינה. עם זאת, הוא החזיר את הדיון לוועדת הערר המחוזית במחוז תל אביב, על מנת שתבדוק אם שינוי הייעוד מ"חקלאי א" לשטח ציבורי פתוח פגע בערך המקרקעין, ללא התחשבות בפוטנציאל נטען כלשהו. בית המשפט השיב על כנה את החלטת ועדת הערר באשר לתוכנית הר/1980, וגם באשר לתתל 3 4/6 קיבל את החלטת המחוזי, ובשורה התחתונה – לא קיבל את טענות בעלי הקרקעות.

עו''ד בראף שניר

"המשמעות היא שמי שקונה קרקע חקלאית לחיסכון או להשקעה ומצפה להפשרה, וברבות הימים הקרקע משנה ייעודה לקרקע ציבורית, לא יקבל פיצוי בגובה המחיר בשוק, שמבטא גם את הפוטנציאל והתקוות של השוק להפשרת הקרקע, אלא פיצוי רק בגובה ערכם האובייקטיבי של המקרקעין כקרקע חקלאית", מסכמת עו"ד בראף שניר. "ומזווית אחרת, חשובה לא פחות: הקופה הציבורית לא תישא בעלות שברם של חלומות שלא היא גרמה ליצירתם, והקופה לא מהווה פוליסת ביטוח כנגד אכזבות אלה".