קמיניץ: " שאלת גובה היטל ההשבחה נתונה לקובעי המדיניות "

בראיון מיוחד של עו"ד צבי שוב עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לקראת כינון הממשלה הבאה,  נחשפו מטרות משרד המשפטים לשנים הקרובות בכל הקשור להתמודדות עם הציפוף ההולך וגובר של מרכז הארץ.  עו"ד ארז קמיניץ ציין כי לפי טבלאות הלמ"ס בשנת 2050 נהיה  כ-16 מיליון תושבים, המשמעות היא שחייבים להגדיל את הבנייה לגובה במרכז הארץ, להיעזר בעירוב שימושים, ולצורך כך יש לפעול כבר כעת לביצוע מספר תיקונים בחוקי המקרקעין והתכנון והבניה על מנת שיסייעו לעמוד ביעדים.

עו"ד צבי שוב :  נושא היטל ההשבחה חוזר ועולה בלא מעט נושאים חקיקתיים חדשים. הקושי העיקרי הוא גובה ההשבחה שכיום היא 50% מההשבחה עצמה. האם זה לא גבוה מידי?

עו"ד קמיניץ: היטל השבחה הוא חלק מהותי בבחינה השמאית לענין כלכליות וכדאיות למימושה של תכנית. לבד משאלת הכדאיות הכלכלית, השאלה של היטל ההשבחה נוגעת גם לנושא האיזון בין זכויות. כמו כל זכות, גם זכות הקניין, למרות שמדובר בזכות בעלת עוצמה גבוהה, המעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, עדיין יש לאזן אותה עם זכויות ואינטרסים אחרים. אנו תומכים בתיאוריות שמתייחסות לקניין בהיבט החברתי שלו, היינו במסגרת מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית צריך לתת דין וחשבון גם לאחריות חברתית.

במענה לשאלה, צריך לציין כי גובה ההיטל נתון לקובעי מדיניות ולא למשפטנים אשר צריכים לעשות חישוב, האם גובה ההיטל כפי שהוא כיום פוגע או עוזר, הרי יש גם אנשים שטוענים ש 50% זה נמוך מידי. להבנתי, במסגרת ההחלטה לעין השיעור צריכים לחשוב גם מה המשמעות של החלטה זו או אחרת לכיסה של הרשות המקומית. כאשר קובעים את גובה ההיטל צריך לקחת בחשבון את הספקטרום כולו ולראות מה מקורות ההכנסה של השלטון המקומי, ולבדוק  מה הרשות מוציאה מהיזמים ובעלי הקרקעות במקומות אחרים כמו בהוראות לענין מטלות ציבוריות, ותביעות ירידת ערך לפי סעיף  197. יחד עם זאת לזכור מה המטלות שחלות על הרשות, מטלות שהיום רק הולכות ומתרבות כי דרישות הציבור לאיכות החיים הולכות ועולות ואנשים רוצים שירותים ברמה גבוהה יותר. שירותים לציבור עולים כסף, וארנונה למגורים היא כידוע לא בהכרח רווחית. לכן השאלה האם להגדיל את היטל ההשבחה או להפחיתו היא גם שאלה של מה זה עושה ברמה הכללית לשלטון המקומי.

עו"ד צבי שוב : בכל זאת, היטל ההשבחה הוא מנגנון עצום והמחוקק לא צפה את השינויים שיש היום למשל עם תכניות המתאר הארציות החדשות ותכניות כוללניות. האם אתם מתכוונים לעדכן ולהתאים את השינויים למציאות?

עו"ד קמיניץ: אני מסכים שהדין לא מספיק ברור ודין לא ברור מייצר עבודה לעורכי דין, אבל לאזרחפחות טוב עם כך. התוספת השלישית לחוק מחייבת תיקון חקיקה בשורה של נושאים. ניסינו להעלות את התיקונים ברפורמה הגדולה בשנת 2010 אבל לא הצלחנו, וכעת אנו מנסים לחדש את הדיונים. זה פרק מסיבי עם המון סוגיות בהיטל השבחה שבית המשפט מוצף בהן. יש נושאים רבים שלא ברורים עד הסוף.  בכל מקרה, בגדול השאיפה שלנו היא להוביל את היטל ההשבחה למס אמת ושלא תהיה אבחנה בין אירוע משביח למועד התשלום - אנו רוצים לאחד בין המועדים האלה, בין המועד הקובע למס ובין הוצאת ההיתר או המכר.

עו"ד צבי שוב : יש היום עדיין חוסר בהירות לגבי מועד גביית היטל השבחה בכל הקשור לתכנית כוללנית או מפורטת, יש דרך פרשנית שבחרתם לקחת למרות שלכאורה היא בניגוד לפסק דין פמיני  [החלטה כיצד יש לחשב את היטל ההשבחה במקום בו אושרו מספר תכניות שונות לאותה קרקע [האם הפתרון הוא בהתאם לחוק או בהתאם לרציונל.  אין ספק שתיקון 126 ניסח 2 סעיפים שהם סותרים אחד את השני?

עו"ד קמיניץ: חוות הדעת היא לא משהו שרצינו להוציא אלא נדרשנו להוצאתה, שכן השוק לא יכול במקרה הזה להמתין לתיקון חקיקה נוסף. תיקון 126 הגיע לעולם מתוך הבנה שלנו אגב תא/5000 שיש אירוע לא צודק שהציבור נחשף אליו. תכנית מתאר כוללנית היא לא תכנית שמייצרת השבחה , באופן עקרוני, מאחר שלא מדובר בתכנית המפרטת את השינוי הנורמטיבי, ולכן לא חשבנו שצריך לגבות בגינה היטל השבחה . היא לא יוצרת אירוע מס, שכן אירוע מס צריך להיות בתכנון מפורט וודאי, שיש בגינו השבחה. רצינו לתקן את זה אבל עלה קושי שהציב השלטון המקומי שלפיו תכניות כוללניות חדשות שקדמו עיריות הן מפורטות יותר וניתן לנוצרת השבחה בגינן  ברמה מסוימת.

התכניות לא מפורטות אבל כן יורדות לפרטים והרשויות המקומיות אמרו שהן יכולות לגבות וביקשו שישמרו להן זכות כזו אם לא אגב התכנית הכוללנית, אז את חלקה של הכוללנית אגב ההשבחה של תכנית מפורטת, לגבות בהמשך.

לדעתנו חוות הדעת שלנו לא סותרת במקרה הזה את הלכת פמיני  כי יש הבדל- פמיני התייחס לאירוע מס לאחר אירוע מס על אותה קרקע אגב תוכניות מפורטות בזו אחר זו, ובית המשפט קבע שהגון לעשות זאת בשיטת המדרגות. אנחנו התייחסנו לא לאירוע מס.  שכן תכנית כוללנית איננה אירוע מס, לכן חשבנו שיש שיטה יעילה לחישוב שהיא גם פשוטה יותר. זו הייתה נקודת המוצא שלנו. לטעמנו אמנם צריך לתקן את החוק גם באירועי מס ולעבור לשיטת המקפצה המנטרלת גם בתוכניות מפורטות עוקבות, אבל לא ניתן בתוכניות מפורטות לנהוג לפי זה כי הפסיקה הפוכה.

עו"ד צבי שוב : שחזור זכויות הוא היום נושא חם ורגיש בהרבה מאוד סיטואציות. אם בעבר נתקלנו במצבים שאמרו ששטח ציבורי יכנס בתכנית איחוד וחלוקה עתידית, היום המדינה מערימה קשיים בחלק מהמקרים. מדוע לא לתת לאנשים זכויות במקום פיצויים ?

עו"ד קמיניץ: "לא מדובר בשינוי מדיניות, זה יותר אדפטציה למציאות והבנה שהעולם יותר מורכב מאמירות נחרצות מהעבר. זו התפתחות אבולוציונית. אני חושב שגם פה בכל מה שקשור לתכניות איחוד וחלוקה יש לנו מקום להשתפר ולהכניס פנימה לתכניות כאלה שימושים ציבוריים קצת יותר רחבים לטובת הקהילה. הקהילה העירונית אמורה להיות יותר ערבה זה לזו והיא צריכה לספוג צרכי ציבור יותר עירוניים ופחות נקודתיים. צריך לעשות אבחנה בין שימור ושחזור זכויות. שחזור זכויות הוא אירוע שמסתכל על הנסיבות ורואה אותם בדיעבד ושימור הוא אירוע שמסתכלים עליו לעתיד, על התכנית השנייה מול הראשונה. לענין זה, התכנית השנייה היא התכנית המפורטת והתכנית הראשונה היא התכנית לתשתית ויש שיח בין התשתית לבין השכונה החדשה.

השאלה המרכזית שצריך לשאול: האם ראוי שתשתית תיכנס פנימה לתוך השכונה; האם התשתית משרתת את השכונה.

הכוונה היא לא רק לכביש או מסילת רכבת אלא גם לפארק עירוני לעומת גן לאומי. כשאתה שואל את השאלה האם להעמיס את  התשתית על השכונה, צריך לשאול עד כמה התשתית משרתת את השכונה. אם התשובה לשאלה חיובית בעיקרה אתה יכול לייצר בעינינו שימור זכויות. אם אתה יודע מראש שהיא משרתת את השכונה נמצא דרך קניינית נכונה לייצר אחידות בפיצוי לבעלי הקרקע בתוך ומחוץ לשכונה. אבל אם אין הצדקה להכניס את התשתית לשכונה – למשל כביש ארצי או גן לאומי, מחלף שמוביל לגן לאומי ולשכונה- אם אין הצדקה כזו אתה לא יכול לייצר את המנגנון שיאפשר איזון בין כל בעלי הזכויות ולא יכול לייצר שימור זכויות.

אנחנו חושבים שכאשר מדובר בתשתית שכן משרתת את השכונה, לעתים ראוי לעבוד על רצועת התשתית קודם לבניית השכונה. אפשר להשוות אתרי בניה בישראל ואתרי בניה בגרמניה, שם מבינים שתשתית עירונית לטובת השכונה, כבישים או רכבות קלות, חייבות לקום לפני שהשכונה מגיעה.

בשחזור זכויות הסיטואציה היא אחרת – מישהו ברשות אמר כנראה בחוסר סמכות לבעלי הקרקע שבעתיד הם יכנסו  לאיחוד וחלוקה בשכונה, בלי שהוא בחן האם התשתית משרתת אותה. לכן, לא מוצדק להכניס את בעלי הקרקע לטבלאות הקצאה ואיזון.

עו"ד צבי שוב : המדינה מנסה לקדם כיום חוק במסגרתו תוקצה קומה או שטח ממגרש פרטי לטובת הציבור. כבר היום רשויות מקומיות רבות מתנות היתרי בניה בהקצאות מסוג זה. האם הדבר לא מייצר עיכובים והאם זה הוגן כלפי בעל הקרקע או היזם וזכות הקניין שלהם?

עו"ד קמיניץ: בוא נדבר על העתיד. בשנת 2050 נהיה כ- 16 מיליון אנשים על פי הטבלאות של הלמ"ס. זה אומר שחייבים להתחיל לבנות לגובה אתמול. בעבר, ממשלת ישראל לא הצליחה לפזר אוכלוסייה לצפון ולדרום והעם מתעקש לגור במרכז. לדעת רוב המומחים לניסיון הלא מוצלח הזה, יש חלק משמעותי מעליית המחירים, ולכן חייבים לבנות במרכז, תוך שעולים לגובה. אבל מניין ניקח את צרכי הציבור שמדינה מודרנית רוצה בהם? שטח כבר לא נשאר, ולכן אין דרך אחרת להכניס את צרכי הציבור פנימה אל המגדל המתהווה, שישרתו את הקהילה שעבורה נבנים המגדלים האלה. אין מנוס מלייצר הסדר משפטי שיתמוך בשימושים המעורבים. צריך לסדר את התחום ולייצר ודאות. ללא ודאות אנחנו מייצרים קושי מאוד גדול לשוק להתנהל., אם נצליח להגיע לחקיקה לקומה מבונה בכנסת הבאה יהיה קל יותר לשוק במצב הזה. ברור שלא נאפשר עירוב שימושים של גן ילדים מתחת לבית לוויות אבל עירוב שימושים ציבורי ואיכותי עם מגורים, גם גני ילדים או בתי ספר בלב שטחי מגורים הוא מקובל והגיוני.