מבקר המדינה: ב-18 שנה הביאה תמ"א 38 לחיזוק 3.5% מהמבנים הנזקקים לכך – כמעט כולם במרכז

18 שנה מאז שיצאה תמ"א 38 לדרכה במטרה לקדם חיזוק מבני מגורים ותיקים נגד רעידות אדמה, נכון לסוף שנת 2022 רק ב-2,852 מבנים, שהם 3.5% מהמבנים המחייבים חיזוק תהליך החיזוק הושלם – רובם באזורי הביקוש. ואילו באזורי הפריפריה, הקרובים לקווי השבר ומצויים בסיכון רב יותר לפגיעה מרעידת אדמה, אך הכדאיות הכלכלית בהם פחותה, חוזקו 715 מבנים המהווים פחות מאחוז אחד מכלל המבנים.

כך עולה ממספר דוחות שפרסם היום (ב') משרד מבקר המדינה העוסקים, בין היתר, בנושא מתן אישורים להקמת מרחבים מוגנים על ידי פיקוד העורף, ומוכנות המדינה לרעידות אדמה. עוד עולה מהדוחות כי נכון לסוף 2022 אושר חיזוקם של 4,755 מבני מגורים בלבד, כ-6% מתוך כלל המבנים המחייבים חיזוק בישראל, שמספרם עומד על 80,000. עוד נמצא כי 60% מבתי החולים אינם עמידים מפני רעידות אדמה וכי רק כ-5% ממוסדות החינוך חוזקו עד כה, או נמצאים בשלבי חיזוק.  

הכנת הדוחות הסתיימה עוד לפני שהחלה מלחמת "חרבות ברזל", אולם המבקר מתניהו אנגלמן החליט לדחות את פרסומם, עד היום. "בחלוף 3 חודשים מאירועי הטבח מצאתי לנכון לפרסם דוחות ביקורת נוקבים בסוגיות חשובות שעל הפרק, על מנת להניע את תיקון הליקויים בתחומים אלו", מסר המבקר אנגלמן. עוד ציין כי עיקר עבודת משרד מבקר המדינה לשנת 2024 תהיה בסימן ביקורת על הכשלים והליקויים שקדמו לטבח בשמחת תורה ב-7.10. "כמו כן, נערוך ביקורת על המענה הממשלתי, במגוון תחומים, לאזרחי המדינה לאחר פרוץ המלחמה".

עלותה הכוללת של תוכנית מיגון הצפון שאושרה ב-2018 עומדת על כ-5 מיליארד שקלים, שאמורים היו לעבור לאורך עשור (500 מיליון שקלים בשנה). נכון ל-2022, משרד האוצר בשיתוף רשות החירום הלאומית (רח"ל) ופקע"ר איתרו מקור תקציבי רק ל-890 מיליון שקל. עוד עלה כי נכון ל-2022 מומשו 186 מיליון שקל למיגון בתים פרטיים באזור הצפון, ורק 7 מיליון שקלים שימשו לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.

בדוח שהכין, בדק ומצא אנגלמן כי ב-5 השנים שחלפו מאז הדוח הקודם בנושא, לא נוצלו לקידום פעולות שיביאו לשיפור של ממש בהיערכות לרעידת אדמה, וכי המדינה עדיין אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת אדמה. "מדובר בכשל רב שנים החושף כ-4,300,000 תושבים הגרים במבנים שנבנו לפני 1980 לנזקים מרעידות אדמה", נכתב.

פחות מחמישית מתקציב תוכנית המיגון של הצפון הועבר

עוד מציין הדוח כי ביוני 2023 מסר פיקוד העורף (פקע"ר) למשרד מבקר המדינה כי לפי החלטת הממשלה מ-2018 (החלטה ב/302) בה אושרה תוכנית רב שנתית למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידת אדמה, מיגון האוכלוסייה כנגד טילים בטווח של עד 9 ק"מ מגבול לבנון הוא ראשון בסדר העדיפויות. עוד הוחלט כי במסגרת הוספת ממ"דים למבנים שאינם עמידים לרעידת אדמה, יבוצע גם חיזוק כנגד רעידות אדמה לאותם המבנים.

בניית ממ''ד (דוברות עיריית בת ים)

עלותה הכוללת של התוכנית עומדת על כ-5 מיליארד שקלים, שאמורים היו לעבור לאורך עשור (500 מיליון שקלים בשנה). אולם מדוח המבקר עולה כי נכון ל-2022, משרד האוצר בשיתוף רשות החירום הלאומית (רח"ל) ופקע"ר איתרו מקור תקציבי רק ל-890 מיליון שקל, שהם 18% מתוך התקציב שהוגדר. עוד עלה כי נכון ל-2022 מומשו 186 מיליון שקל למיגון בתים פרטיים באזור הצפון, ורק 7 מיליון שקלים שימשו לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.

לפי ניתוח של ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, נזקי הפגיעה וההרס כתוצאה מרעידת אדמה בישראל והתקציב המוערך להתאוששות ושיקום מרעידת אדמה עומד על כ-150 מיליארד שקל. התקציב המיוחס לשיקום נזקי מלחמה עומד לשם השוואה על כ-28 מיליארד שקל.

 בהמלצותיו כתב אנגלמן כי "על שר הבינוי והשיכון, קבינט הדיור, מנהל התכנון , הרשות להתחדשות עירונית ומשרד הבינוי והשיכון, בשיתוף ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה ובסיוע של משרד הפנים לרשויות המקומיות בהסרת חסמים בירוקרטיים, לקבוע יעדים התחומים בלוח זמנים לגבי חיזוק מבנים כנגד רעידת אדמה, לעקוב באופן תדיר אחר מימוש תוכניות לצורך חיזוק של מבנים במשך הזמן הקצר ביותר האפשרי.

"כדי שהיערכותם לרעידת אדמה תהיה מיטבית, עליהם לפעול יחדיו בפעולות אלה: לקבוע תוכנית ארוכת טווח ויעדים ברורים ומדידים להשלמתה, לגבש תמונת מצב על הפערים בין המצב הקיים ובין היעדים שהוחלט עליהם בתרחיש הלאומי ולהחליט על סדר עדיפויות לצמצומם, להקצות משאבים ותקציבים ייעודיים שהממשלה החליטה על הקצאתם לשם חיזוק מבנים, לחזק תשתיות, מבני ציבור ומבני מגורים גם בטכנולוגיות חדשות, לוודא כי כלל הגופים הנוגעים בדבר יישמו במלואן את ההנחיות להיערכות לשעת חירום, ולגבש תוכניות לעידוד פעולות חיזוק, בעיקר לאורך קווי השבר".

ממנהל התכנון נמסר בתגובה: "אנו מברכים על העובדה כי גם מבקר המדינה תומך בעמדת מנהל התכנון שהוצגה כבר לפני 4 שנים, לפיה תמ"א 38 לא השיגה את המטרה שלשמה היא הוקמה ובמקום זאת, הפכה לכלי להשבחת נכסים באזורי ביקוש בלבד. מאז שהתקבלה ההחלטה על ביטול תמ"א 38, פעל מנהל התכנון לקדם חלופה במסגרת חקיקה (תיקון 139),הכוללת בין השאר את הרחבת הסמכויות הוועדות המקומיות, וכן קודם מסלול של "תוכנית לרישוי מהיר" שנועד לקדם את התוכנית ואת היתר הבנייה במקביל".

4 חודשים לבדיקת האישור לממ"ד - במקום 18 יום שהוגדרו 

נושא נוסף שנבדק על ידי המבקר אנגלמן הוא הליך אישורן של בקשות לבניית ממ"ד. נזכיר כי בנושא זה בוצעו שינויים מרחיקי לכת על ידי מערכת התכנון והממשלה בעקבות אירועי ה-7 באוקטובר, במסגרתם ניתן כיום לבנות ממ"ד בבניינים של עד 2 קומות ללא צורך בהוצאת היתר בנייה, כך שההליך שאליו מתייחס אנגלמן הוא כבר לא זה שקיים בשטח.

החוק בישראל מחייב לקבל אישור לבניית ממ"ד מפיקוד העורף (פקע"ר),או ממי שהוסמך על ידו. בפרק הדוח העוסק בחלקו של פקע"ר בתהליך אישור הבקשות להיתרי בנייה של מרחבים מוגנים, ואת עבודתו עם מכוני הבקרה בהקשר זה, מוצגים נתונים שנבדקו בין החודשים אוקטובר 2022 עד אפריל 2023. הביקורת נערכה בפקע"ר, במנהל התכנון במשרד הפנים, ובשתי רשויות מקומיות: עיריית קריית שמונה ועיריית אשקלון, שנבחרו בשל מיקומן בקו העימות.

פגיעת רקטה במהלך המלחמה (דוברות מד''א)

הדוח מעלה כי תהליך אישורן של הבקשות לבניית ממ"ד ארך בתקופה שנבדקה בין 3 ל-4 חודשים, למרות שפיקוד העורף (פקע"ר) הגדיר פרק זמן של 18 ימים בלבד לטיפול בכל בקשה. מהנתונים עולה כי בשנת 2022 כולה אושרו 26,375 בקשות לבניית ממ"ד, מספר הגבוה ב-53% בהשוואה לשנת 2019, שהיתה השנה האחרונה שבה בדק המבקר את הנושא. עוד עולה כי מספר התיקונים שהתבקשו הפונים לעשות בבקשות לצורך אישורן, היה גדול בשנת 2022 בכ-200% ביחס ל-2019, ועמד על 70,608 בשנת 2022 לעומת 23,567 ב-2019.

על הליך אישור הבקשות לממ"ד, המבקר מציין גם כי בשיחות שקיים צוות הביקורת עם מהנדסים ואדריכלים, עלה כי לדעתם יש התעסקות יתר מצד פקע"ר בנושאים טכניים ובירוקרטיים וכי כל תיקון מחייב הגשה מחדש, דבר שלעתים מייצר בקשות לתיקונים נוספים וחוזר חלילה. טענות נוספות שהועלו נוגעות לכך שאין אפשרות לקבל ייעוץ מטעם פקע"ר כדי להבין כיצד לנהוג נוכח ריבוי מפרטים והנחיות, כאשר לעיתים חולפים שבועות עד שפקע"ר משיב למגיש הבקשה.

בביקורת עלה עוד כי פקע"ר, אשר הכשיר עד כה 46 בקרים (בשנים 2018 - 2022),אינו מרוצה מרמת הכשירות של הבקרים לבדיקת תוכניות הממ"דים. "בהיעדר שמירה על רמת כשירות הולמת", נכתב בדוח, "עלולים להיגרם כשלים ופגמים בבקרת התכן של הבקרים המורשים". עוד נמצא, כי למרות הכוונה להרחיב את השילוב של מכוני הבקרה בתהליך בקרת התכן - שמטרתו לספק "זוג עיניים נוסף" לבחינת היבטים שונים של תוכניות הבנייה - רק 2% מכלל הבקשות לבקרת תכן טופלו במכוני הבקרה בחודשים שנבדקו. שיעור הבקשות שהתאימו לטיפול במכוני הבקרה נאמד בכ-22%.

"התעסקות יתר של פקע"ר בנושאים טכניים ובירוקרטים"

המבקר מציין גם כי בשיחות שקיים צוות הביקורת עם מהנדסים ואדריכלים, עלה כי לדעתם יש התעסקות יתר מצד פקע"ר בנושאים טכניים ובירוקרטיים וכי כל תיקון מחייב הגשה מחדש, דבר שלעתים מייצר בקשות לתיקונים נוספים וחוזר חלילה. טענות נוספות שהועלו נוגעות לכך שאין אפשרות לקבל ייעוץ מטעם פקע"ר כדי להבין כיצד לנהוג נוכח ריבוי מפרטים והנחיות, כאשר לעיתים חולפים שבועות עד שפקע"ר משיב למגיש הבקשה. עוד עלה מהביקורת כי המענה לפונים ניתן בכתב בלבד והוא לרוב כללי ולא ספציפי, באופן המאפשר למגיש הבקשה להבין מה בדיוק נדרש לתקן, וכי אין מספקת בהירות לגבי סיבת הדחייה.

עוד עלה בביקורת כי בכל עת יש כ-6,000 בקשות שנמצאות אצל מגישיהן לצורך תיקון והשלמה, לעיתים לתקופות העולות על חצי שנה. היקף הבקשות והטענות של מגישי הבקשות לגבי משך הזמן עד לקבלת מענה, ריבוי החזרות, חוסר בהירות לגבי סיבת ההחזרה והיעדר קשר ישיר עם פקע"ר, מעידים על חוסר יעילות בהליך אישור ממ"דים המביא לעיכוב ניכר במשך הטיפול בהם.

לאור זאת ממליץ המבקר אנגלמן כי על מנת "לייעל את הטיפול בבקשות להיתרי בנייה, יבחנו מנהל התכנון ופקע"ר את הדרכים להרחבת פעילותם של מכוני הבקרה כדי שיטפלו במרבית הבקשות לבנייה שבהן נדרש מרחב מוגן, ולהרחבת הסמכת מורשים (אדריכלים ומהנדסים) לאישור עצמי של נספחי מיגון".

מדובר צה"ל נמסר: ״צה"ל מודה למבקר המדינה על ביקורת זו ומתייחס בכובד ראש לממצאיה. פיקוד העורף החל בתהליך להכנסת שינויים ושיפורים במערכת הרישוי המקוונת לצורך התאמתה לצרכיו. בין היתר, אופיינה "מערכת מנהלים" לטובת גיבוש נתונים מדויקים שיאפשרו שינוי מהיר ותיקון חריגות. פיקוד העורף פועל במספר דרכים לטובת שיפור יכולת הגשת הבקשות מטעם מהנדסים אזרחיים, ובהם קיום קורס הדרכה והכשרה לאדריכלים, הנגשת חומרי התכנון וסרטוני הדרכה ועוד.

"בימים אלה נבחנות דרכים לשיפור נוסף של המענה על ידי קשר ישיר מול המתכננים. פיקוד העורף מלווה באופן שוטף ומקצועי את בקרי המיגון והמכונים. התקיימה פגישה עם גורמי מנהל התכנון בה הוצג בפניהם הצורך בקבלת משאבים נוספים לייעול הפיקוח והבקרה לטובת שיפור רמת הכשירות של הבקרים.
בשבועות הקרובים תועבר עמדת צה״ל באשר לתיקון החוק להרחבת הסמכויות של מכוני הבקרה.

"הדרכים בהן פועל פיקוד העורף לשיפור יכולת הגשת הבקשות מטעם מהנדסים אזרחיים: קיום קורס הדרכה והכשרה לאדריכלים בשיתוף איגוד המתכננים במטרה להכשיר את עורכי הבקשות לטיוב הליך התכנון, פיתוח שינויים ושיפורים במערכת המקוונת, יצירת סרטוני הדרכה, הנגשת כלל חומרי התכנון במדיה וברשתות החברתיות וכן קיום כנסי הדרכה והסברה לקהל המתכננים בהם מוצגים העדכונים בעולם המיגון. בנוסף, פיקוד העורף יפעל על מנת לרשום ולתעד את כלל המבקשים להצטרף לכנסי ההדרכה, וכן להפיץ שאלונים מסכמים ומשובים בכדי לבדוק את מידת ההשפעה של הכנסים הללו על הגשת הבקשות.
בנוסף, בחודש האחרון בוצע תחקיר מעמיק בשילוב גורמי חוץ במטרה לגבש תובנות והמלצות לשיפור השירות".