מי צריך מדיניות? 70% מהתוכניות המקודמות בוועדות התכנון הן נקודתיות

קרוב ל-70% מכלל התוכניות המפורטות המקודמות בוועדות התכנון השונות הן תוכניות נקודתיות ששטחן אינו עולה על 5 דונמים, אולם חלקן מתוך כלל יחידות הדיור אינו עולה על 8%. כך עולה מדוח הביקורת על השלטון המקומי שפרסם היום (ג') משרד מבקר המדינה. עוד מצא המבקר כי לא קיימים נהלים אחידים לקידום תוכניות נקודתיות בערים השונות, וכי לא פעם הוראותיהן משנות באופן משמעותי את מדיניות התכנון הכוללנית של האזור, מבלי שנערך דיון באשר להשלכות שונות כגון עומס על התשתיות.

הדוח מבוסס על בדיקת המבקר בחודשים יוני-נובמבר 2022. הביקורת נעשתה בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה ובמנהל התכנון. על פי הדוח, החוק אינו מגדיר מהי תוכנית נקודתית. בדוח היא מוגדרת כתוכנית החלה על שטח שאינו עולה על 5 דונם.

חלק מהנושאים נבדקו בכל 131 הוועדות המקומיות במדינה, על פי דיווחים ונתונים שהיו בידי מנהל התכנון . בשש ועדות מקומיות: באר שבע, בת ים, גבעות אלונים (במרחב התכנון של העיר שפרעם),הוד השרון, נתניה וראשון לציון התקיימה בדיקת עומק.

תוכניות נקודתיות מוסיפות רק 8% מכלל יחידות הדיור

מהביקורת עלה כי רוב התוכניות (15,276 תוכניות, כ-60.8%) שהתקבלו במוסדות התכנון בישראל משנת 2016 היו נקודתיות וכ-98.7% מהן (15,075 תוכניות) היו מפורטות. למרות שמשקל תוכניות נקודתיות מפורטות בסמכות מקומית או מחוזית שהציעו תוספת יחידות דיור מהווה כ-69.5% מכלל התוכניות המפורטות בשני מדרגי הסמכות שמציעות תוספת כזו, תוספת יחידות הדיור שהן הציעו היא כ-8.3% בלבד מסך התוספת שהוצעה על ידי התוכניות המפורטות מסוג זה.

עוד מצאה הביקורת כי "הסמכות לאשר כמחצית מהתוכניות הנקודתיות נתונה לוועדות המחוזיות וכמחציתן נתונה לסמכות הוועדות המקומיות. שיעורן הגבוה של התוכניות הנקודתיות מטיל מעמסה ניכרת על עבודת הוועדות בשני הדרגים - המקומי והמחוזי, ועלול לפגוע ביעילות תפקוד הוועדות וביכולתן להעניק שירות איכותי לציבור ולקדם מהלכים תכנוניים נרחבים וכוללניים יותר, ובעקיפין אף להגביר את חשיפת מוסדות התכנון ללחצים או פניות מיותרות מצד בעלי עניין.

עוד עלה כי כ-49.3% מהתוכניות הנקודתיות מציעות שינוי משמעותי, ביחס למצב התכנוני הקיים בשטח, ורובן (כ-76.3%) מטופלות בוועדות המחוזיות. בוועדות המקומיות המוסמכות שיעור התוכניות הנקודתיות המציעות שינוי משמעותי מתוך כלל התוכניות הנקודתיות שהתקבלו (כ-58.4%) גבוה ממשקלן בוועדות הלא-מוסמכות (כ-19.3%). תוכניות נקודתיות המציעות שינוי משמעותי מביאות להתמשכות הליכי התכנון, בעיקר בוועדות המקומיות.

הביקורת מצאה כי "הסמכות לאשר כמחצית מהתוכניות הנקודתיות נתונה לוועדות המחוזיות וכמחציתן נתונה לסמכות הוועדות המקומיות. שיעורן הגבוה של התוכניות הנקודתיות מטיל מעמסה ניכרת על עבודת הוועדות בשני הדרגים - המקומי והמחוזי, ועלול לפגוע ביעילות תפקוד הוועדות ובעקיפין אף להגביר את חשיפת מוסדות התכנון ללחצים או פניות מיותרות מצד בעלי עניין"

עוד עלה מהדוח כי למרות חשיבותה של התוכנית הכוללנית כתוכנית המשמעותית ביותר למרחב התכנון - הקובעת את היקפי הפיתוח, אופי הבינוי ושימושי הקרקע בפריסה כלל-עירונית ומתאימה אותם לקיבולת התשתיות, הדרכים ושטחי הציבור המתוכננים - 16 מתוך 42 התוכניות הנקודתיות המציעות שינוי משמעותי שנדגמו במרחבי התכנון המקומיים של באר שבע, גבעות אלונים (במרחב התכנון של העיר שפרעם),הוד השרון ונתניה, קודמו בידי מוסדות התכנון בסטייה מתוכניות כוללניות הנמצאות בהכנה, מתוכניות שלגביהן התקבלה החלטת הפקדה או אישור או מתוכניות כוללניות מופקדות או מאושרות, וזאת לעיתים "בלי שמוסדות התכנון עמדו על השפעתן המצטברת של תוספת יחידות הדיור וזכויות הבנייה על שטחי הציבור הנדרשים, על התנועה ועל התשתיות במרחב שעליו חלות התוכניות הנקודתיות".

לגבי חלק מהתוכניות הנקודתיות הוצגו לפני משרד מבקר המדינה שיקולים תכנוניים לגבי הסטייה אך לא תועדו בפרוטוקולי הדיונים המפורסמים לציבור.

מינהל התכנון לא קבע נהלים למסמכי מדיניות

כמו כן, למרות הדרישה הקיימת בכל התוכניות הכוללניות שנבדקו להכין מסמכי מדיניות כתנאי לקידום תוכניות מפורטות ונקודתיות, מינהל התכנון לא קבע נהלים להכנה, לקידום, לאישור ולפרסום מסמכי מדיניות בידי מוסדות התכנון השונים, לרבות הוועדות המקומיות.

עוד עולה מהדוח כי הוועדות המקומיות והמחוזיות שנבדקו לא ערכו דיונים עקרוניים בעניין היקפן, מצבן והשפעתן של תוכניות נקודתיות המקודמות במרחבי התכנון שלהן. לוועדות המחוזית נדרשו בממוצע כ-552 ימים להליך התכנון של התוכניות הנקודתיות, ואילו לוועדות המקומיות - כ-375 ימים.

באף אחת מהוועדות המחוזיות שנבדקו לא קיימים נוהלי עבודה לטיפול בתוכניות נקודתיות. הוועדות המחוזיות דרום, חיפה, ירושלים, מרכז וצפון דנות בהפקדת רוב התוכניות הנקודתיות שהוגשו להן במסגרת ועדות משנה, ואילו הוועדה המחוזית תל אביב דנה ברובן (כ-91%) במליאת הוועדה, ובה נדרשים פרקי הזמן הארוכים ביותר לאישור התוכניות הנקודתיות (כ-435.3 ימים בממוצע).

עוד נמצא כי בקובץ הנתונים של מינהל התכנון חסרים מועדי הטיפול בתוכניות נקודתיות רבות שמוקדמות הן בוועדות המקומיות והן בוועדות המחוזיות, דבר שפוגע ביכולתו של המינהל לעקוב אחר קידום התוכניות בוועדות וביכולתו לקדם פעולות לשיפור התהליך והמעקב אחר משכי הטיפול בתוכניות שנקבעו בחוק.

 "ראוי כי השימוש בתכנון נקודתי ייעשה במשורה"

לסיכום קובע המבקר כי "השימוש בכלי התכנון הנקודתי נפוץ ולעיתים אף נדרש כדי להבטיח גמישות תכנונית. עם זאת, ראוי כי השימוש בכלי ייעשה במשורה בהתבסס על ראייה תכנונית רחבה וארוכת טווח".

עוד כתב ש"מומלץ כי התכנון הנקודתי יקודם תוך כדי בחינת השלכותיו, התקדימים התכנוניים העלולים להיווצר כתוצאה ממנו והשפעותיו המצטברות על אופי האזור ועל קיבולת התשתיות, הדרכים ושטחי הציבור במרחב התכנון", וכי "מומלץ כי ועדות מקומיות ומחוזיות יקבלו החלטות בעניין קידום תוכניות נקודתיות בהלימה לתוכניות הכוללניות שהוחלט לאשרן או המקודמות ואם יש סטייה מתוכניות אלו, הוועדות ינמקו ויתעדו בפרוטוקול הדיון המפורסם לציבור את החלטותיהן לגבי סטיות אלה, לשם הגברת השקיפות לציבור".

באף אחת מהוועדות המחוזיות שנבדקו לא קיימים נוהלי עבודה לטיפול בתוכניות נקודתיות. הוועדות המחוזיות דרום, חיפה, ירושלים, מרכז וצפון דנות בהפקדת רוב התוכניות הנקודתיות שהוגשו להן במסגרת ועדות משנה, ואילו הוועדה המחוזית תל אביב דנה ברובן (כ-91%) במליאת הוועדה, ובה נדרשים פרקי הזמן הארוכים ביותר לאישור התוכניות הנקודתיות (כ-435.3 ימים בממוצע)

 

בהיעדרה של תוכנית כזו ממליץ המבקר כי ההחלטות בעניין תוכניות נקודתיות יתבססו על ראייה תכנונית רחבה וישמרו על מסגרת תכנונית שנבחנה ואושרה מבעוד מועד בידי מוסדות התכנון. לכן יש צורך ליזום תוכניות כוללניות ומסמכי מדיניות ולעדכנם בהלימה למציאות התכנונית המתעדכנת, כדי למנוע מקרים שבהם תכנון נקודתי יוצר תקדים תכנוני שהשפעתו לא נבחנה כראוי, ומשכך הוא עלול לפגוע בתכנון עתידי באזור שבו הוא חל.

עוד נכתב ש"מומלץ כי מנהל התכנון יעודד יוזמות לעריכת דיונים עיתיים עקרוניים בדבר התוכניות הנקודתיות בוועדות המקומיות והמחוזיות ויקבע בנוהל מסגרת כוללת ואחידה להכנת מסמכי המדיניות ולאישורם וכן קווים מנחים לוועדות המחוזיות והמקומיות בבואן לאשר תוכניות נקודתיות בתחומן".

נושא נוסף אליו התייחס המבקר בדוח הוא תופעת המארגנים, הידועים גם בכינוי "מאכערים", אשר פועלים בעיקר בתחום ההתחדשות העירונית. בדוח כתב המבקר כי " מנהל התכנון לא קבע נהלים מגבלות שיש להחיל על עובדי מוסדות התכנון בעבודה מולם כדי למנוע העדפות, משוא פנים ואי-שוויוניות במתן השירות ובקבלתו, וכן לא הנחה את הוועדות לקבוע ולפרסם נהלים בנושא".

עוד נמצא כי הוועדות המקומיות באר שבע, בת ים, נתניה, ראשון לציון ועיריית שפרעם לא קבעו מנגנונים למניעת תופעת המאכערים. מבין הוועדות שנבדקו, רק הוועדה המקומית הוד השרון קבעה בשנת 2016 נוהל פנימי שמגדיר את הגורמים שיוכלו לקבל מידע ישירות ממחלקות ההנדסה, עם זאת נוהל זה לא פורסם לציבור.

מנהל התכנון : "פועלים מתוך ראייה ציבורית"

ממנהל התכנון נמסר כי "ההגדרה לתוכנית נקודתית כפי שמוצגת בדוח המבקר, אינה קיימת בחוק התכנון והבנייה. מדובר בהגדרה מלאכותית שלא לוקחת בחשבון את מורכבותה של התוכנית, ומסתכלת על שטח התוכנית בלבד.

"בניגוד לנטען בדוח, מנהל התכנון פועל מתוך ראייה ציבורית כוללת למתן מענה לכלל הצרכים של התושבים, מקדם תוכניות גדולות ומשמעותיות. בשנים האחרונות אושרו למעלה מ- 30 תוכניות כוללניות ליישובים עירוניים, מועצות מקומיות וכפרי מיעוטים, ועוד 70 תוכניות מצויות בשלבי הכנה או אישור. חשוב לציין, כי בחוק ההסדרים שאושר לאחרונה, כבר נקבע כי תוכניות בהיקף קטן יטופלו במסגרת הוועדה המקומית.

"באשר לבקרה של מנהל התכנון על מוסדות התכנון המקומיים, אין זה מתפקידו של מנהל התכנון לבקר את הרשויות בכל הקשור למניעת תופעת המאכרים, לשם כך לכל רשות מקומית יש יועמ"ש שמלווה את עבודתה, והרשויות המקומיות כפופות לדיני המכרזים ולמשפט המנהלי".