זו הבעיה האמיתית עם קרן הארנונה

"קרן הארנונה", שאושרה במסגרת חוק ההסדרים, נועדה לצמצם את הפערים בין הרשויות המקומיות ולעודדן להגדיל את היצע הדיור בתחומן. הצעות להלאמת חלק מההכנסות מארנונה שלא למגורים ולחלקן לרשויות חלשות, נמצאות שנים רבות על הפרק, מתוך כוונה להקל על הלחץ המופעל על משרד האוצר להגדלת המענקים לאותן רשויות. עד כה נבלמו ניסיונות אלו, למעט תיקון לפקודת העיריות משנת 2006, המאפשר לכפות חלוקת הכנסות שמקורן בארנונה שלא למגורים ממתחמים מסוימים בין רשויות מקומיות סמוכות.

בהצעה הנוכחית יש חידוש מתחום התכנון – חלוקה מחדש של הכנסות מארנונה שלא למגורים באופן שיעודד הוצאת היתרי בניה למגורים ויצמצם במידת מה את העיוות התכנוני שמייצרת הארנונה ב-40 השנים האחרונות: תכנון עודף של שטחי תעסוקה ורתיעה מקידום מתחמי מגורים המסבים הפסדים לרשויות המקומיות.

רבות נכתב על פרטי ההצעה, על המרוויחים והמפסידים ועל מניעים פוליטיים לקידומה, אלא שלדעת איגוד המתכננים בישראל בקרן הארנונה יש היבט בעייתי מרכזי, שאינו זוכה לתשומת הלב הראויה ושמעמיד בספק את תרומתה של הקרן להתמודדות עם משבר הדיור.

ישראל היא מהמדינות הריכוזיות ביותר בעולם המפותח. על פי מדד האוטונומיה המקומית לשנת 2020, ישראל נמצאת במקום ה-53 מתוך 57 מדינות אירופה וה-OECD. רק בילורוסיה, מולדובה, קפריסין ורוסיה ריכוזיות ממנה. יהיה מי שיאמר שהריכוזיות טובה לקידום יעדים לאומיים בתחומי הדיור, הסביבה והצדק החלוקתי. ואולם, לריכוזיות יתרה יש השפעות שליליות. היא מקשה על קידום מדיניות תכנון מיטבית ופוגעת ביכולתן של קהילות מקומיות לעצב את עתידן וזהותן. ההשפעות השליליות מקבלות משנה תוקף בנסיבות של שלטון מרכזי שסובל מחוסר יציבות פוליטית ותפקודית, שמכבידים על הראייה לטווח ארוך, שהיא קריטית בתכנון.

הקרן, המלאימה חלק מהארנונה ומחלקת אותה מחדש, היא המשך למגמה לא רצויה של צמצום הכנסותיהן העצמיות של הרשויות המקומיות והגדלת תלותן במענקים הכפופים לשיקול דעת של שרים וחברי כנסת. מגמה זו כבר קיבלה ביטוי בשנת 2017, כשבוטלה האפשרות לגבות ארנונה מלאה מנכסי המדינה ברשויות מקומיות שהוגדרו כיישובי עולים והומרה בקרן לצמצום פערים, שהיא מענק המחולק ע"י משרד הפנים.

מרגע שנקבע התקדים - נוצר ממד חדש של אי ודאות

קרן הארנונה אינה צפויה להשיג את מטרותיה ונזקה רב מתועלתה. בנוסח הנוכחי מדובר בצעד מתון מבחינת סכומים ואופן ניהול הקרן, אבל מרגע שנקבע התקדים נוצר ממד חדש של אי ודאות שיכביד על קבלת החלטות תכנוניות ברשויות המקומיות, וגדלה תלותן של הרשויות בשלטון המרכזי. בסיס המס המקומי שוב אינו נכס מוניציפלי והמדינה יכולה לשנות כרצונה את גודל הסכומים הנלקחים מהרשויות המקומיות ואת הקריטריונים להלאמת ההכנסות ולחלוקת הכספים.

עוד ריכוזיות, במערכת הסובלת גם כך מריכוזיות יתר, תקשה על הרשויות המקומיות לתכנן לטווח ארוך, ותעמוד ביחס הפוך למהלך שמקדם משרד הפנים לביזור סמכויות תכנון לרשויות המקומיות. קרן הארנונה צפויה לפגוע ביוזמה המקומית של הרשויות הנותנות והמקבלות כאחד. לחצים פוליטיים להחרגות ולשינויי נוסחאות והאטה משמעותית באישור תוכניות בינוי למגורים ולעסקים ברשויות האמורות להעביר כספים לקרן, הם רק כמה מהתרחישים האפשריים. 

גם בהיבט הצדק החלוקתי, אין בקרן בשורה אמתית. רשויות מקומיות שנזקקות לחלוקת הכנסות צודקת אינן יוצאות נשכרות בהכרח מקרן הארנונה; לדוגמה רשויות מקומיות ערביות, שבעיית הדיור בהן נובעת בעיקרה מסיבות אחרות. 

תכנון טוב ואפקטיבי, שנותן מענה לאתגרים לאומיים ולשאיפותיהם של אזרחי המדינה, על המגוון המאפיין אותם, דורש איזון במשולש הכוח של השלטון המרכזי, הרשויות המקומיות והקהילות המקומיות. יש להימנע מצעדים שיגדילו עוד יותר את תלותן של הרשויות המקומיות במדינה. כיווני פעולה נדרשים לסגירת פערים בין הרשויות ולתכנון מאוזן יותר של ייעודי קרקע כוללים: הקצאת מענקים ממשלתיים מספקים, כולל בגין בניה למגורים; השקעה ממשלתית נאותה בתשתיות פיזיות וחברתיות בפריפריה; ורפורמה בארנונה, שתכלול בשלב ראשון האחדת הגדרות, סיווגים ושיטות מדידה.