בין תל אביב לירושלים: ועדות הערר חורצות את דינה של ההתחדשות העירונית

לאחרונה התקבלו שתי הכרעות של ועדות ערר לעניין חיוב בהיטל השבחה בעת מכר דירות, ועדות שמצויות במרחב תכנוני שבו אושרה תוכנית מקומית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. הכותרות זעקו כי שתי ועדות הערר נתנו "הכרעות סותרות". האם כך הדבר? להלן בחינת ההכרעות והמסקנה.
בשנה האחרונה המתינו בציפייה מאות בעלי דירות ברובעים 3 ו-4 בתל אביב ובשכונת רחביה בירושלים להכרעה בעניין חיובם בהיטל השבחה של מאות אלפי שקלים בגין מכירת דירותיהם – חיוב שמקורו בתוכניות המיישמות ברמה המקומית את הוראות תוכנית המתאר הארצית מס' 38 לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה.
היטל השבחה משלמים בעת "מימוש ההשבחה" – אירוע המתרחש באחד משני מקרים: בעת מכירת הנכס, כאשר המוכר נהנה מההשבחה בדרך של קבלת תשלום עבורה; או בעת קבלת היתר בנייה, במסגרתו ממומשת ההשבחה בפועל. קבלת היתר בנייה מכוח תמ"א 38 ומימוש שטחי בנייה ויחידות דיור נוספות מכוח תוכנית זו פטורים מהיטל השבחה , על פי חוק. אך מה קורה בעת מכירה?

זכויות מקומיות לחוד
ועדות ערר נתנו דעתן בנושא זה מכבר, וקבעו כי גם בעת מכר לא ניתן לגבות היטל השבחה , וזאת בעיקר מכיוון שפרויקטים של תמ"א 38 הם תהליכים מורכבים וחסרי ודאות התלויים בפרמטרים רבים, ומשום שלוועדה המקומית מוקנית בסעיפי התוכנית הזכות שלא להסכים לאשר פרויקט מסוג זה, אם כך היא רואה לנכון. כלומר, הזכויות אינן מוקנות ליזם, ועד לקבלת היתר הבנייה הן אינן מתגבשות באופן שמאפשר לחייבו בהיטל השבחה .
הנושא קיבל תפנית עם אישור תוכניות עירוניות מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. סעיף זה מאפשר למוסד תכנון מקומי לאשר תוכנית מקומית המתאימה את הוראות תוכנית המתאר הארצית לתנאיו הייחודיים של מרחב התכנון המקומי. התוכניות המקומיות בערים השונות למעשה שואבות את ההטבות המגולמות בתמ"א 38 על תיקוניה, ולצד זה מגדירות את היקפי הבנייה האפשריים במרחב התכנוני שבו הן תקפות, בעת מימוש הפרויקט בדרך של תוספות בנייה או הריסה-ובנייה-מחדש.
בעת קבלת היתר בנייה, נקבע כבר כי לא ניתן לחייב בהיטל השבחה עבור זכויות המגולמות בתמ"א 38. אך בעת מכר, התחילו חלק מהעיריות לחייב בעלי דירות בהיטל השבחה בגין אישור תוכניות מקומיות אשר קבעו מסוימות וודאות לזכויות הבנייה באזורן. תוכניות מקומיות אלה, יש לציין, יישארו בתוקף גם לאחר ביטול תמ"א 38 .
המחלוקת העיקרית שהתעוררה בתיקים הללו עסקה בשאלה האם יש להביא בחשבון את זכויות הבנייה במצב הקודם, ערב אישור התוכנית המקומית. שהרי, אם זכויות הבנייה מכוח התוכנית החדשה זהות לאלה שהיו עוד קודם לכן מכוח התמ"א, אזי התוכנית החדשה לא חידשה דבר ולא השביחה דבר לעומת המצב הסטטוטורי ששרר ערב אישורה. ואם אין השבחה , אז גם אין היטל השבחה . הסוגיה הזאת בדיוק הגיע לפתחן של ועדות הערר במחוזות תל אביב וירושלים.

שאלה של השבחה
בהליך מאוחד למספר עררים דומים, ועדת הערר במחוז תל אביב קבעה כי אין להביא בחשבון את תמ"א 38 ואת המדיניות מכוחה במסגרת המצב הקודם. על פי הוועדה, "ההשבחה על פי תמ"א 38 מתגבשת בעת מתן ההיתר, וקודם לכן מדובר בתוכנית צפה... רק עם מתן ההיתר הופכת התמ"א ל'תוכנית' לצורכי היטל השבחה ". 
מנגד, לעניין תוכניות הרובעים שאושרו עד היום בתל אביב, קבעה הוועדה כי "אין מדובר בתוכנית שההשבחה ביחס אליה מתגבשת בעת מתן ההיתר, אלא בהיותה תוכנית הקובעת זכויות מוגדרות וקונקרטיות (ולכן) היא בבחינת תוכנית שההשבחה ביחס אליה מתגבשת עם אישורה".
עם זאת, הוועדה קיבלה את העובדה כי גם למימוש זכויות בנייה מכוח אחת מתוכניות הרובעים קיימות מגבלות שונות, כגון העובדה שצריך להגיע להסכמה בין השכנים, מגבלות פיזיות של המבנים הקיימים בחלקה, דירה קיימת על גג המבנה, וכדומה. 
למעשה היתה זו החלטת ביניים שבמסגרתה הפנתה ועדת הערר את הסוגיה לשמאי מייעץ, אשר יקבע כללים שמאיים לבחינת ההשפעה של כל הפרמטרים האמורים על ההשבחה. לאחר קבלת חוות דעתו של השמאי המייעץ, תינתן החלטה סופית שתקבע כללים לחישוב השבחה עקב תוכנית מקומית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, בעת מכר.
יצוין כי התוכניות הספציפיות בתל אביב לא שאבו לתוכן את האפשרות של הרשות המקומית לסרב לביצוע מיזמי תמ"א 38 , ולעובדה זו היתה השפעה מכרעת על החלטת הוועדה שקבעה כי אין להיצמד להוראות התמ"א בעניין היטלי ההשבחה.

לא יבשה הדיו על החלטת ועדת הערר במחוז תל אביב והנה פורסמה לה החלטת ועדת הערר במחוז ירושלים. הוועדה, שדנה בתוכנית המתאר לשכונת רחביה, נדרשה להכריע בשאלה העקרונית: האם תוכנית המתאר מהווה תוכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, ואם כן, האם ההשבחה שהיא מייצרת לא מתגבשת קודם למועד היתר הבנייה, כמו בתמ"א 38. 
ככל שהתשובה היא חיובית, אזי אין השבחה בתוכנית המתאר האמורה. ככל שהתשובה היא שלילית, ואישורה של התוכנית אכן מהווה אירוע מס שניתן לגבות בגינו היטל השבחה בעת מימוש בדרך של מכר, אזי יש לקבוע עקרונות שיגדירו מהו השווי במצב הקודם. 
הוועדה פסקה כי תוכנית המתאר אכן מהווה תוכנית מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. עם זאת, קבעה, "אין בכך בכדי לקבוע את החיוב בהיטל השבחה , שכן החיוב בהיטל השבחה הוא פועל יוצא של מהות התוכנית והוראותיה, ולא העובדה כי היא נערכה לפי סעיף 23".
עינינו הרואות כי ועדת הערר במחוז ירושלים ראתה בתוכנית המקומית הנדונה "תוכנית שאינה קונקרטית" – בניגוד לאופן שבו ועדת הערר במחוז תל אביב ראתה את תוכנית הרובעים – תוך שציינה כי יישומה כרוך ב"הבנה של הרשות שהמימוש (של הזכויות, ת"א) ייעשה באחוזים מעטים". 
עוד נכתב בהחלטת הוועדה הירושלמית כי "מדובר בזכויות צפות, שלא מתגבשות עד למועד מתן ההיתר". כלומר, לטענת הוועדה, התוכנית אינה קובעת הנחיות ברורות, וכל מטרתה להתוות מדיניות תכנון לטווח הארוך. לאור כל אלה הכריעה כי אין מקום לגביית היטל השבחה .

לסיכום
כל אחת מהוועדות קבעה את מסקנתה כנגזרת מהקביעה הכללית בדבר היותן של הזכויות שמעניקה התוכנית המקומית זכויות "קונקרטיות" או "צפות". אין מחלוקת בין הוועדות כי הזכויות על פי תמ"א 38 אינן קונקרטיות וודאיות, ועל כן בטרם התגבשו אין הצדקה לחייב בגינן בהיטל השבחה . אין גם מחלוקת בין הוועדות על כך שבמידה והזכויות במסגרת התוכנית החדשה (המקומית) הן קונקרטיות ווודאיות, יש לחייב בהיטל השבחה.
השוני בין ההחלטות נעוץ אפוא בתוכניות הספציפיות שבהן הן דנו: ועדת הערר במחוז תל אביב קבעה כי תוכנית הרובעים קובעת זכויות קונקרטיות ולא צפות, ואילו במחוז ירושלים נקבע כי תוכנית רחביה קובעת זכויות צפות ולא קונקרטיות. מכאן שאין באמת מחלוקת עקרונית בין ועדות הערר, כי אם בהבדלים בין שתי תוכניות ספציפיות במרחבי תכנון שונים.
הכותבת היא מייסדת משרד תמר אברהם – שמאות מקרקעין וניהול נכסים

לפרטים נוספים>>