כיצד תשפיע ההחלטה על ביטול הקלות להיתרי הבנייה על ענף הנדל"ן והציבור? התגובות מהשטח

האפשרות לבקש (ולקבל) הקלות בנייה במסגרת הליך לקבלת היתר מלווה אותנו כבר מאמצע שנות ה-90. על רקע העלייה הנרחבת מברית המועצות, באותן שנים, החליט המחוקק לאפשר לרשויות המקומיות לאשר תוספות בנייה שאינן מוגדרות בתב"ע, בהליך מזורז שאינו מצריך את עדכון התב"ע כולה. האפשרות הלכה והפכה למקובלת עד כדי כך שכיום, מעל 80% מההליכים לקבלת היתר בנייה כוללים הקלות, ובהתאם – מרבית ההיתרים הניתנים בישראל חורגים מהמוגדר בתב"ע.
כיוון שכל סטייה מהתב"ע מצריכה תהליך של פרסום לציבור, הגשת התנגדויות ובמקרים רבים גם ערעורים, תהליכי הרישוי הלכו והתארכו ולאט לאט הגענו למצב הנוכחי: סחבת אינסופית בהליכי הרישוי, קצב "ייצור" דירות חדשות שאינו עונה על הביקוש וכתוצאה מכך – עלייה בלתי נתפסת במחירי הדיור. 
הממשלה הנוכחית שמה לעצמה למטרה, מיום היוסדה, לבטל "מסלול ההקלות", ולאחרונה זה אכן קרה – התקנות החדשות השוללות את אפשרות בקשת ההקלות בהליכי הרישוי הוגשו למועצה הארצית לתכנון ובנייה וקיבלו את אישורה. המשמעות: החל מה-1.1.2023, לא תתאפשר כל חריגה מהתכנון הקיים, כמוגדר בתב"ע. האמנם? או שמא הגורם שהוצא מהמשוואה הוא לא ההקלות אלא אנחנו – הציבור?


מנטרלים את הרכיב הקריטי במשוואה
"שמחנו מאוד כשהבנו שהכוונה לבטל את ההקלות נכנסה לחוק ההסדרים", אומר יגאל צ'ודנר, מנכ"ל חברת נתיבי הקמה המתמחה בניהול הליכי סטטוטוריקה ורישוי בנייה, ומי שקורא כבר שנים לביטול ההקלות, "אבל לאחרונה, כשהתקנות עצמן פורסמו וראינו כיצד הן באמת באות לידי ביטוי, הבנו לצערנו שאין לנו כאן רפורמה ממשית. אולי חצי רפורמה".
אם נסתכל גם אנחנו על תוכן התקנות, נראה כי ראשית, הן מגדירות הוראות מעבר המאפשרות להמשיך להגיש בקשות להקלות עד סוף 2024 (ובצו מיוחד של שר הפנים תיתכן הארכה לשנתיים נוספות),עבור כל תוכנית שתופקד עד סוף 2022. ההנחה העומדת מאחורי הוראות המעבר היא שהשוק עוד לא מוכן לביטול מידי של ההקלות, שכן התב"עות עצמן מתוכננות בידיעה שיינתנו הקלות וכל בקשה להיתר שהוגשה עד כה הסתמכה על אותה הנחה.
בכל תוכנית חדשה, שתופקד החל מה-1.1.2023 ואילך, לא יתאפשרו בקשות להקלות, אלא בהליך מיוחד שנקרא "סטייה מתוכנית", ומעניק לרשות הרישוי של הרשות המקומית לאשר סטיות קלות של עד 10% מקו הבניין או מגובה הבניין וכדומה. אין ספק שמדובר בצמצום משמעותי של האפשרות לחרוג מהגדרות התב"ע, דבר שיאפשר גם את קיצור ההליכים, אך האם יש כאן ביטול ממשי של ההקלות? לדברי צ'ודנר – ממש לא.
"בוודאי שיש כאן צעד ענק לשיפור כי מצד אחד, התקנות מצמצמות מאוד את סמכות הועדה, אבל מצד שני, הליך הסטייה מתוכנית עדיין מאפשר חריגה מהתב"ע. היא אמנם קטנה, אבל היא קיימת, וגרוע מכך – היא נסגרת בין היזם לבין הרשות המקומית במסגרת הוועדה. זה מאוד מאוד חריג, כי אם זה לא תואם תוכנית הציבור חייב לדעת. התקנות החדשות מבטלות את השקיפות, והרכיב הקריטי במשוואה, שהוא הציבור, נשאר מחוץ למשחק. הוא מנוטרל, כי אין לו שום דרך להשפיע".
 

להיות עם ולהרגיש בלי
התנגדויות המוגשות על ידי הציבור, או על ידי גופים שמתנגדים בשמו, הן לא רק זכות יסודית, אלא גם אמצעי בקרה חשוב על החלטותיהן של הוועדות. לא פעם, לאחר שמוגשות התנגדויות, הערכאות התכנוניות שאמונות על בחינת המחלוקת ועל ההכרעה מסכימות עם ההתנגדויות שהוגשו ולא מקבלות את החלטות הועדה המקומית, מסיבות כאלו ואחרות. 
ברגע שאנחנו מוציאים את הציבור מהתהליך, כיצד ניתן להבטיח שהסטיות שיאושרו משרתות את כל הצדדים ולא רק את הרשות המקומית והיזם שנשארים בסוד העניינים? ומדוע מלכתחילה בחרה הממשלה, בהליך שכל מהותו ביטול ההקלות, להשאיר בכל זאת פתח להקלות מסוימות, קלות אמנם, אך כאלה שתלויות אך ורק בשיקול דעתה של הועדה המקומית? 
"הניחוש שלי", אומר צ'ודנר, "הוא שבלי לאפשר את הליך הסטייה הזה התקנות לא היו עוברות. כבר כשהממשלה הצהירה על כוונתה לבטל את ההקלות בחוק יסוד הממשלה, אחד החששות שלי היה שהרשויות המקומיות לא יתנו לזה לקרות. כי כל הקלה שניתנת במסגרת קבלת היתר בנייה משמעה השבחה מסוימת שבגינה היזם משלם לעירייה. זה מס קבוע ומאוד מאוד גדול שהן מקבלות. עיריית תל אביב, למשל, מאפשרת הקלות כמעט בכל ההיתרים. הן לא יכולות לוותר פתאום על חלק כזה גדול מהתקציב שלהן. אז פתאום יש קסם – להיות עם ולהרגיש בלי. אנחנו אומרים לציבור שאין הקלות, אבל לרשויות: אל תדאגו, את הכסף אתן תקבלו. זה הזוי".
"אין דבר כזה שלציבור אין זכות להתנגד", הוא ממשיך. "במדינה מתוקנת זה לא יכול להיות. עם כל הקושי שבעניין, לא ייתכן שיש הליך שאינו שקוף לציבור וש"ייסגר דיל" בין הרשות לבין היזם בלי שהציבור יידע. אני לא רומז פה למשהו בלתי חוקי, זה הכל בהתאם לחוק, אבל זה מאוד מסריח. חוסר השקיפות הזה הוא בעייתי. נותנים כאן לרשות וליזם מגש שעליו הם יכולים לנהל משא ומתן על פי חוק. הרבה לא תוכלו לקבל, אבל בכל מקום שאתם רוצים קחו 10%, כי זה מותר. אבל לא. זה אסור, כי התב"ע לא אפשרה את זה. ואם אתה רוצה לשנות אותה, הציבור חייב להביע דעה".

עו''ד קרן כהן בלחרסקי, פרופ' נורית אלפסי, יגאל צ'ודנר

תגובות מהענף
כמו צ'ודנר, גם אנשי מקצוע נוספים רואים בביטול ההקלות צעד מבורך אך לא מספק, כל אחד מנקודת מבטו:
נורית אלפסי, ראש המגמה לתכנון ערים באוניברסיטת בן-גוריון בנגב: "שורש הרע הוא בשיטה הנוכחית, לפיה כל תב"ע מאושרת בנפרד – מבלי שיובהר מהם העקרונות המהותיים על פיהם מחליטים אם לקבל את התוכנית, ובהמשך, אם לאשר הקלות או סטיות מהתוכנית המאושרת. אין גוף במערך התכנון של ישראל – לא מינהל התכנון ולא הרשויות המקומיות – שטרח אי-פעם להגדיר את הערכים על פיהם מתקבלות החלטות בתחום התכנון. ואז, מה שנותר הוא מו"מ על זכויות ואחריו ניסיונות סחיטה, עדינים או לא, ושימוש בכלי של הקלות. 
במצב העניינים הנוכחי, השאלות המהותיות נשארות מחוץ לדיון. האם יש כוונה לקדם ערכים של הליכתיות, רחוב פעיל, קלות התמצאות, חתך הרחוב? האם המדיניות היא לקדם עירוב שימושים , נגישות לחבורה ציבורית ועוד? תכנון עירוני איכותי עוסק בעקרונות. לא מדובר בהכרח באוסף רחב של פרמטרים אלא בכמה עקרונות בסיס, יעדים ברורים מספיק שאפשר להתייחס אליהם ולקבל על פיהם החלטות. 
בהיעדר מהות מוסכמת או כזו שנמצאת בשיח, התכנון מתרכז בפנקסנות של הקלות, של תוספת 10% לאחוזי בנייה, כן או לא – מבלי שניתן יהיה להבין את המהות ואת המשמעות של ההחלטות. הדיון על מדיניות ההקלות, כן-או-לא ומי מחליט, הוא ניסיון לכסות על היעדר מהות תכנונית ברורה ועל המחסור בעקרונות, שבעזרתם ניתן להכריע מהי עירוניות טובה". 

רוני תימור, אדריכל , בעלים משותף במשרד תימור שוורץ אדריכלים: "המדינה ומינהל התכנון לא בנויים לביטול ההקלות. אמנם זהו מהלך מבורך, אבל הוא השלב האחרון בסדרה של פעולות שיש לבצע, והראשונה שבהן היא יצירת כללי משחק חדשים ואישור מתווה שקד. רק אז המערכת תוכל לבטל את ההקלות, אחרת פרויקטים פשוט לא יהיו כלכליים. מבחינה תכנונית זה מבורך - תוכניות שבגינן נדרשנו לבצע הקלות הן ברוב המקרים תוכניות ישנות ולא מותאמות ל- 2022. אך על מנת לבטל את ההקלות ובאמת לא להזדקק להן יותר, יש לעדכן בצורה גורפת על ידי תכנית מתאר ארצית כמו חלופת שקד".

עו"ד קרן כהן בלחרסקי המתמחה בתחום הנדל"ן וההתחדשות העירונית: "ביטול הליך ההקלות סגר את "הדלת האחורית" בפני היזמים ויצריך מכל יזם שמעוניין בשינויים מהותיים להגיש תב"ע מפורטת ונקודתית לשינוי התכנון הקיים. הלכה למעשה, זה יקצר את לוחות הזמנים לביצוע הפרויקטים הרגילים שאותם ניתן לקדם גם ללא השינויים שהתבקשו בהקלות. אך זה עלול להוביל לדחיקה של פרויקטים לא שגרתיים במגרשים בעייתיים שהתכנון הסטנדרטי המופיע בתב"ע לא נותן להם מענה, לאור הצורך להגיש כעת תכנית נקודתית על מנת להתגבר על הוראות התב"ע. 
כך, למשל, אם יש מגרש שהצורה שלו אינה סטנדרטית או שקווי הבניין לא מאפשרים לנצל את זכויות הבנייה באופן מיטבי. מהצד השני, זה מגדיל לציבור את הוודאות התכנונית. כמה פעמים קרה, לדוגמה, מקרה בו אדם רכש דירה בידיעה שעל פי התב"ע ניתן לבנות בסמוך בניינים בגובה X קומות, ולפתע מתברר לו שהיזם הגיש בקשה להקלה המתירה לו לבנות קומות נוספות ולחסום לאותו רוכש את הנוף. 
אם כך, עבור מרבית הפרויקטים, ביטול המנגנון יקצר את לוחות הזמנים, כיוון שהיזמים ימנעו מלגשת להליך של תב"ע נקודתית, וללא הקלה אין צורך גם בפרסום להתנגדויות שיכול כשלעצמו להאריך את התהליך בצורה משמעותית. מאידך, יהיו פרויקטים כאמור, בהם התב"ע לא נותנת מענה, שאם שבעבר היה ניתן להוציא לגביהם היתר בתוך 24 חודשים, כעת משך ההליך התכנוני יתארך ואף יכפיל את עצמו, שכן היזמים יאלצו לקדם תב"ע נקודתית".

לפרטים נוספים>>