האם יש להחיל פטור מהיטל השבחה על אדם שזכויותיו במקרקעין אינן עולות לכדי יחידת מגורים אחת לאחר איחוד וחלוקה?

היטל השבחה הוא תשלום חובה המוטל על בעלים של מקרקעין או חוכר לדורות, בשל השבחת המקרקעין, כתוצאה מאישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג . יחד עם זאת, הוראות חוק התכנון והבנייה מאפשרות מתן פטור מלא מהיטל ההשבחה, בעת בנייה או הרחבה של דירת מגורים, המשמשת למגורי בעל המקרקעין או קרוביו, לאחר הגשת בקשה להיתר בנייה. התכלית העומדת בבסיס מתן הפטור מהיטל ההשבחה, כוללת, בין היתר, סיוע סוציאלי לאדם הבונה דירה למטרת מגורים ולא למטרה עסקית.

לצורך פיתוח מקרקעין ולטובת בעלי הקרקע והציבור, נקבע מנגנון תכנוני, אשר באמצעותו מתבצע איחוד של מגרשים וחלוקתם מחדש. כל ועדה מקומית יכולה להפעיל את מנגנון האיחוד והחלוקה, ללא צורך בהסכמת בעלים, כאשר את הסכמתם מחליף טופס החתום ע״י שמאי מקרקעין, המעריך את שווי הזכויות של בעלי הזכויות במגרשים שנכללו בתחום התוכנית. הערכה זו מוצגת באמצעות ״טבלת הקצאה ואיזון״, הכוללת את שווי הזכויות שקדמו לתוכנית והזכויות החדשות שיוקצו לבעלים, במגרש שיצרה התוכנית. בהתאם להערכת שמאי ובהתאם לתחשיב ההשבחה, נוצרת זכאות לזכויות אקוויוולנטיות, במגרשים החדשים שיצרה התוכנית המכונות ״שווי יוצא״.

ב"משפטון" זה, נסקור את פסק-דינו של ביהמ"ש המחוזי בשבתו כביהמ"ש לעניינים מנהליים, אשר נדרש לשאלה – האם יש להחיל את הפטור מהיטל השבחה בהתאם לחוק התכנון והבנייה, על אדם שזכויותיו במקרקעין אינן עולות לכדי יחידת מגורים אחת לאחר איחוד וחלוקה? 

נסיבות המקרה

ענייננו בערעור הוועדה המקומית על החלטת ועדת הערר, בה נקבע כי בעלי הזכויות זכאים לפטור מהיטל השבחה . עיקר המחלוקת התמקדה בנסיבות בהן התוכנית כללה קרקע חקלאית, שבוצע בה הליך של איחוד וחלוקה, שלא בהסכמת הבעלים, לצורך שינוי ייעודה מקרקע חקלאית למגורים. בעלי הזכויות קיבלו תמורת חלקיהם בחלקות הקודמות חלקים בשתי חלקות אחרות, המצויות בקרקע אחרת במתחם התוכנית. הליך האיחוד והחלוקה בוצע ע״י הוועדה המקומית, וכך גם ההחלטה כיצד להעתיק ולהמיר את זכויות הבעלים למיקומן החדש. בעלי הזכויות ביקשו פטור מהיטל השבחה בהתאם לחוק התכנון והבניה הקובע – ״בנייה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בנייה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו״. לפי החלטת ועדת הערר, התוכנית אושרה חרף התנגדות בעלי הזכויות, שסירבו לפצל זכויותיהם בין החלקות השונות, כדי למנוע היווצרות של שברירי זכויות. כמו כן, נאמר בהחלטה כאמור, כי במצב דברים בו מחלקים את הקרקע לשתי חלקות נפרדות, בדמות חלוקה מאוחרת של הזכויות, לצד תשלומי איזון – אין בכך כדי לגרוע או לפגוע בתחולת הפטור בנסיבות אלה. טענת הוועדה המקומית היא שבעלי הזכויות מכרו את זכויותיהם בחלקה אחת, ובתמורה קיבלו זכויות נוספות בחלקה אחרת. משכך, יש לראות במכירת זכויותיהם כהעברת זכויות קנייניות מאדם לאדם, העולה לכדי מימוש זכויות, ומכוח זה – חבות בהיטל השבחה . מנגד, טענו בעלי הזכויות, כי הבקשה לפטור מהיטל השבחה נובעת מנסיבות שנוצרו ע״י הוועדה המקומית, כמי שכפתה את פיצול זכויותיהם של בעלי הזכויות, בין שני המגרשים. למעשה, בעלי הזכויות נאלצו לממש את זכויותיהם המפוצלות ולבנות במאוחד ובמשותף על שני המגרשים. על כן, יש לראות במנגנון חלוקת הדירות כהסכם שיתוף שאינו מהווה ״מימוש זכויות״.

החלטה

ביהמ״ש המחוזי מקבל את הערעור בחלקו, וקובע כי אין להחיל את הפטור מהיטל השבחה , על אדם שבידו שברירי זכויות שאינן עולות לכדי יחידת מגורים אחת שלמה, לאחר איחוד וחלוקה. החלת סעיף הפטור על מקרים מסוג זה, אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו הסוציאלית של הסעיף. ב״מצב היוצא״, לחלק מבעלי הזכויות לא היו זכויות ליחידת דיור שלמה בחלקה החדשה, או זכויות מצטברות ליחידה שלמה בשתי החלקות, גם יחד. רכישת שברירי אחוזים מקרקע חקלאית מתוך תקווה שתופשר ותותר בה בנייה למגורים – כשלעצמה מהווה כנטילת סיכון מצד הרוכש, כי גם במקרה שבו  בעתיד תאושר תוכנית בניין עיר (תב"ע),לא בהכרח יוקנו מכוחה של התוכנית מספיק זכויות כדי לקבל דירת מגורים לשימושו האישי. ואכן, התייחסות הפסיקה להחלת פטור מהיטל השבחה נבחנת באופן זהיר של כל מקרה לגופו, בהתאם לנסיבות המקרה.

(עמ״נ 10551-12-20 הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ׳ איילון ואח׳) (פורסם בנבו ביום 17.03.2022).

(עריכה: עו"ד דניאלה בן ישי, בסיועה של נטע צרור (טרום מתמחה),10.05.2022).