"ב־99% מהמבנים יש חריגה מהיתרי הבנייה"; האם המדינה מתעלמת?

קבלת היתר בניה להקמה של מבנה חדש היא סופו של תהליך ממושך העובר דרך עשרות מסמכים ואישורים – תכנון המבנה, תוכנית בניין עיר, תוכנית מתאר ארצית, מחוזית, מקומית, בינוי, עיצוב ועוד ועוד. המסמך היחיד שמאגד את כל התוכניות, הצרכים והדרישות הקשורים להקמת המבנה ומאפשר את מימוש הבנייה בפועל בכל הרמות, החל מתכנון המבנה, דרך חיבור המבנה לתשתיות ועד לתפעולו, הוא היתר הבנייה.

ההיתר ניתן לאחר בחינה מדוקדקת אשר לוקחת בחשבון את כל ההיבטים הנלווים למימוש הבנייה, והוא נדרש הן לביצוע פרויקטים מורכבים של הקמת מבנה חדש והן לטובת פעולות בנייה פשוטות. ההיתר כולל אישור לבינוי עצמו וגם אישור לשימוש במבנה המתוכנן, ואין קו אחד בשרטוט התכנית שהשימוש בו לא מוגדר, בין אם זה לצורך בניית מבנה מסחרי, משרדים או מגורים ובין אם מדובר בבניית גדר, שביל, קיר תומך, חניה וכו׳.

למעשה, היתר בנייה הוא מסמך המוסכם על דעת שני הצדדים – היזם, כלומר מי שיוזם את הקמתו של הפרויקט, והרשות המקומית שבשטחה הוא עתיד להיבנות. בעת קבלת ההיתר נוצרת ״ברית״ בין היזם - שהתחייב לבנות על פי התכנון שאושר על ידי כל הרשויות הנדרשות, לבין הרשות - אשר מתחייבת כי אם הכל ייבנה בהתאם לאישורים שלה, תנפיק תעודות רלוונטיות עם סיום עבודות הבנייה, וכן רישיונות לניהול עפ״י הגדרת החוק לעסקים טעוני רישיון, על מנת לתפעל את המבנה שהוקם בהתאם להיתר.

אבל מה קורה בשטח? האם יש מבנה אחד שנבנה בדיוק לפי ההיתר או שלאחר הבניה לא נעשו בו שינויים מבחינת הבינוי או השימוש? אם בדירה אחת בלבד בבניין מגורים, בנה אחד הדיירים פרגולה או סגר מרפסת - זוהי חריגת בניה. אם במפעל נבנתה סככה ללא היתר או הוטמן מיכל - זוהי חריגת בניה, וכך גם אם בקניון שונה גודל החנויות או שהמשרדים הוסבו למחסנים. ברובם המוחלט של המבנים הקיימים בישראל קיימת לפחות חריגת בניה אחת, וזוהי כבר חריגה אחת יותר מידי.

מי שלא נתפס בזמן, אינו עבריין

חריגת בנייה היא אי התאמה בין הבנייה המוגדרת בהיתר לבין המציאות. בדומה, חריגת שימוש היא אי התאמה בין השימוש שהוגדר בהיתר לבין השימוש שנעשה במציאות. תחת הגדרות אלו נמצא, כאמור, כמעט כל מבנה בישראל.
"המציאות בישראל היא שב- 99.9% מהמבנים או המגרשים יש חריגה מההיתר לבינוי או לשימוש", אומר יגאל צ'ודנר, מנכ"ל חברת נתיבי הקמה המתמחה בניהול הליכי סטטוטוריקה ורישוי בנייה. "מי שאחראיות על האכיפה הן הרשויות המקומיות, אבל אין להן כל אפשרות ליישם את האכיפה בממדים אלו - ראשית מפני שמדובר בהיקף עבירות בלתי אפשרי, ושנית כיוון שהחוק עצמו מעמיד את הרשויות במצבים בלתי אפשריים״.

על פי חוק התכנון והבנייה , לרשות המקומית יש 30 יום בלבד להוציא צו הריסה מנהלי בגין חריגת בנייה/ שימוש. אם במסגרת 30 הימים הללו לא הספיקה העירייה לאתר את החריגה ולהוציא את צו ההריסה – המבנה ניצל. "למעשה, אחרי 30 יום – העבריין מוגן מהריסת החריגה בפועל על ידי הרשות. זה כשלעצמו לא הגיוני אך מעבר לזה, לוח הזמנים הוא בלתי אפשרי מול כמות חריגות הבנייה הקיימות. העירייה היחידה שיכולה להרשות לעצמה אכיפה בהיקפים כאלה היא עיריית תל אביב, שבאמת מפעילה מערך אכיפה שלם המהווה עבורה גם מקור הכנסה רציני: כל שבועיים נעשים צילומי רחפנים של כל רחובות העיר, ועשרות אנשי צוות מפענחים אותם ופועלים לאיתור חריגות בנייה ולהוצאת צווי הריסה מנהליים. לשום רשות אחרת אין את היכולת לאכוף את החוק מול כמויות כל כך גדולות של עבירות, בפרק זמן כל כך קצר", מסביר צ'ודנר. 

אבל אוזלת היד של הרשויות לא מסתכמת שם. כיוון שחריגת בנייה/ שימוש היא עבירה פלילית, לרשות המקומית ישנה אפשרות לתבוע את היזם, אך התביעות הללו מתנהלות לאורך שנים, ודורשות המון משאבים. לא ניתן לצפות מהעיריות שבמקום שיטפלו בפיתוח העיר, יעסקו בהסדרת החריגות שנמצאות, כאמור, כמעט בכל פעולת בנייה שנעשית בשטחן. יתרה מכך, על חריגת בנייה מגדיר החוק 7 שנות התיישנות, כך שאם העירייה לא פעלה במסגרת שבע השנים הללו – המבנה ימשיך לעמוד על תילו והאחראי לחריגת הבנייה לא ייאלץ לשאת באחריות פלילית על מעשיו.

הדרך לאפס חריגות בנייה: חינוך, אכיפה, ענישה

לכל חריגת בנייה עלולות להיות השלכות רבות, החל מבעיות בטיחות, בעיות נגישות, בעיות של כיבוי אש או של ביטוח, אבל אפילו מבלי להיכנס לאופן בו החריגות מסכנות את הציבור, לא יעלה על הדעת שעבירות פליליות רבות כל כך ממשיכות להתקיים באין מפריע, הן בדמות מבנים קיימים שחמקו מעינן של הרשויות והן בדמות חריגות חדשות שמתווספות מדי יום, פשוט כי זה אפשרי. 
מחד, מלוא האחריות על אכיפת החוק מוטלת על הרשויות, מאידך, מרחב הפעולה שלהן מצומצם עד כדי אפס יכולת ענישה או הרתעה, כך שתרבות חריגות הבנייה משגשגת באין מפריע, ובחסות החוק. "בארה"ב, למשל, אם ביצעת חריגת בנייה אתה עלול לאבד את הרישיון שלך כבעל מקצוע, להיכנס לכלא או לכל הפחות לשלם קנסות כבדים", טוען צ'ודנר, "בארץ אף קבלן לא יאבד רישיון. אף אדריכל שחתם על טופס 4 שאינו תואם היתר לא יאבד רישיון. למערכת האכיפה והמשפט אין שיניים".

הרשויות הן אלו שיאלצו להתאמץ על מנת למצוא פתרונות לאישור חריגות ולהתעסק במתן אישורים זמניים או קבועים במקום לעסוק בניהול העיר ובמתן היתרי בנייה, אישורי אכלוס ורישיונות עסק לבקשות תואמות היתר ולמבנים שנבנו בהתאם לאישורים.

על מנת שהמציאות, הקרובה יותר לחיים במערב הפרוע מאשר במדינת חוק, תוכל להשתנות, קורא צ'ודנר לאפשר לרשויות לבצע אכיפה ראויה ולהחמיר את הענישה, אך בד בבד מבהיר כי האחריות לא יכולה להישאר בידי הרשויות בלבד.

"אנחנו חיים במציאות בלתי אפשרית, וזה קורה בכל מקום במדינה. לא ייתכן שהחוק למעשה מגן על העבריין ומאפשר למבנים עם חריגות בנייה להיבנות ולהתקיים ללא הפרעה. מרגע שניתן היתר בנייה – אין מקום לפרשנות. אין שום סיבה שההיתר לא יתבצע או יתממש כמו שהוא. האחריות לבדיקה ולאכיפה היא של הרשות, אבל האחריות לקיום ההסכם – לבנייה ותפעול על פי ההיתר – היא של היזם. במקומות אחרים בעולם, חומרת הענישה מרתיעה ומונעת את ביצוע העבירות.

אם המחיר על ביצוע עבירות בנייה יהיה אובדן הרישיון של המתכנן, הקבלן המבצע או שניהם, לא יהיו עבירות בנייה. חייבים להעביר את האחריות על העבירות לאלו שביצעו אותן, זה מחנך, וברגע שיש חינוך, אין עבירות. אם האחריות תעבור למי שביצע את החריגה, ומחר הקבלן שסגר מרפסת בניגוד להיתר ייכנס לכלא – מחרתיים, סביר להניח,  כבר אף אחד לא יבצע חריגה".

למעבר לאתר חברת נתיבי הקמהלחצו כאן