התכנון והבניה בישראל 2022 – לאן פנינו מועדות? משבר הדיור, חוק ההסדרים, חוק הותמ"ל, המטרו – מורה נבוכים

מגמות ארוכות טווח שהשתרשו והעמיקו בתקופת משבר הקורונה עתידות להמשיך להשפיע ולשנות את פני ענף הנדל"ן ותחום התכנון והבניה בישראל. השיפור בפרופיל הפיננסי של חברות הנדל"ן הישראליות בשנים האחרונות מציב אותן בעמדה חזקה יותר להתמודדות עם אתגרים אלו ועם שינויים בסביבה התכנונית והמאקרו כלכלית. על רקע זה, כינסנו לראיון את עו"ד טלי סלטון – שותפה, ראש מחלקת תכנון ובניה ומנהלת המחלקה, עו"ד גלית שיצר – שותפה ומנהלת משותפת של המחלקה ועו"ד אפרת שרון – שותפה ומנהלת משותפת של המחלקה, אשר מובילות את מחלקת התכנון והבניה הגדולה בארץ בפירמת עורכי הדין פישר (.FBC & Co), כדי להבין מה צפוי בשנה הקרובה ומהם הנושאים המרכזיים עימם נתמודד בתחום זה. 

מהם בעצם המאפיינים המרכזיים של 'משבר הדיור'?

לדברי עו"ד טלי סלטון, "כל מי שפעיל בשוק הנדל"ן לא יכול שלא להתרשם מהפעילות האינטנסיבית בשוק הנדל"ן הישראלי – מגורים, מסחר ומשרדים, לוגיסטיקה, ועוד. מה שמאפיין את התקופה הזו של 'משבר הדיור', הוא מיעוט קרקעות, תחרות קשה בין היזמים, ומורכבות גדלה והולכת של הליכי תכנון. כל אלה מולידים אצל ציבור היזמים הכרה עמוקה בכך שהשאת הרווח מאותן קרקעות שנקנו כל כך ביוקר, מחייבת מומחיות של ממש. יש משמעות לראייה הרחבה,  הנובעת מטיפול בעשרות תוכניות בשנה, באינספור הליכי התנגדות, בייצוג יזמים מובילים במשק, ומהבנה עמוקה של הראייה היזמית." 

עו"ד גלית שיצר מוסיפה: "בשנים האחרונות, נעשו הרבה מאוד שינויים בנושא הסמכות של ועדות מקומיות, אשר הגדילו משמעותית את האפשרות שלהן לאשר תוכניות, בעיקר כשמדובר בוועדות עצמאיות עם תכנית מתאר כוללנית. חוק ההסדרים שאושר לאחרונה רק הוסיף וחידד מגמה זו: ככל שוועדה מקומית היא במדרג גבוה יותר מבחינת העצמאות שלה, כך היכולת שלה לתכנן רחבה יותר. אם לא צריכים לפנות לוועדה המחוזית זה בהרבה מקרים מאיץ מאוד את הליכי אישורן של תכניות. נוצר מצב שיש רשויות (תל אביב לדוגמא) שיש להן יותר סמכויות תכנון מאשר לאחרות (הרצליה לדוגמא)."

לדברי עו"ד שרון, "הדבר החשוב ביותר עבור יזם הוא בנייה נכונה של צוות מקצועי, הכולל בין היתר קבלת ייעוץ משפטי מתאים, אשר יאפשר התכנסות לתכנון אופטימלי של הפרויקט, כאשר מעבר לאלמנט התכנוני יש לתת את הדעת גם לחישוב המיסוי והרווח הסופי של היזם ולהעניק טיפול הוליסטי בקידום התוכנית מול הרשויות."

פעילות הותמ"ל - מה עוד צריך לעשות?

לדברי עו"ד סלטון, "הותמ"ל התחילה כוועדה לקידום מתחמים מועדפים לדיור במקרקעי ישראל ולפני מספר שנים הוסיפו לסמכותה גם קרקעות פרטיות מרובות בעלים. יש לציין כי הותמ"ל קידמה תוכניות בקצב מעורר השתאות, רואים שיש איגום של משאבים והכל מתבצע בניהול מאוד אינטנסיבי המלווה בייעוץ משפטי ושמאי הדוק. לדעתי זה יצר שינויים בכל מערכת התכנון בארץ והכניס אותה לאווירת התייעלות – והיום גם בוועדות המחוזיות התוכניות מתקדמות בקצב יותר מהיר. כך שכללית התחושה היא שהמערכת עובדת ומקדמת, אבל תמיד צריך עוד, כי הביקוש עצום".

עוד טלי סלטון, עוד גלית שיצר ועוד אפרת שרון. שחר פליישמן

"לדעתי יש פספוס גדול אצל חלק מהועדות המקומיות (לא כולן כמובן) שבשל לחצים מקומיים מנסות לחנוק יוזמה של קידום תוכניות בתחומן. לאור משבר הנדלן, התוצאה של ההתנהלות הזו הינה שסמכויותיה יינטלו בפועל כיוון שיזמים יפנו למשל לותמ"ל. טוב יעשו הרשויות המקומיות אם יקראו את המפה, יבינו שאין מנוס מלהגדיל צפיפות בערים כי זה צו השעה, ויובילו את התהליך בעצמן במקום להיגרר אחריו בעל כורחן. במילים אחרות, רשות שמכירה בצורך הלאומי שבהגדלת הצפיפות ועובדת בשיתוף פעולה עם רשויות התכנון המחוזית והארצית, תצליח גם להשפיע. רשות שמסרבת לכל פיתוח והגדלת צפיפות תמצא עצמה מחוץ למעגל ההשפעה על התהליכים בתחומה."

איך מתגברים על החסמים הקיימים בקידום תוכניות באזורי הביקוש ובתל אביב בפרט? מהם ההיבטים המשפטיים והכלכליים המורכבים ועל מה צריך להקפיד?

עו"ד אפרת שרון מסבירה, כי "בשנים האחרונות עולים במסגרת קידום תוכנית היבטים כלכליים שלא היו כה משמעותיים  בעבר – בעיקר בתל אביב אך גם במקומות אחרים בארץ. הסיבה לכך היא שהיום, תוכניות רבות מקודמות מכוח תוכניות מתאר כוללניות, כאשר עיריית תל אביב מובילה את המגמה, אשר משפיעה על כל אזור המרכז ומתרחבת באדוות לכל הארץ. המשמעות היא שכדי לקדם תוכניות בתל אביב מכוח תוכנית המתאר הכוללנית, יש להקצות לעירייה מטלות ציבוריות ותועלות ציבוריות. רק כך ניתן להגיע למיקסום הזכויות שתוכנית המתאר מאפשרת. יש בכך הגיון ציבורי, שכן למעשה תוספת הזכויות במגרש מסוים, משפיעה על התשתיות הציבוריות שעיר נדרשת לקיים ביחס לאותו מתחם, הרעיון הוא שהיזם והעירייה יחלקו בנטל הזה."

לדברי עו"ד אפרת שרון, "החסם המרכזי בקידום תוכנית הוא מצד אחד להגיע להבנות עם העירייה מבחינת דרישותיה ביחס לשטחי הציבור, ומצד שני התחשבות במציאות התכנונית והכלכלית. מבחינת המציאות הכלכלית של היזם, הדרישות הציבוריות עלולות להביא למצב של ‘שובר-שוויון’. או גרוע מכך מבחינת התוכנית, להיעדר רווח - ואז נוצר מצב של ‘Lose-lose situation’ ולא ניתן להגיע לפתרון מיטבי עבור שני הצדדים. קיים מתח טבעי בין הדרישות העירוניות והציבוריות לבין השאת הרווחים של היזם ולא תמיד תוספת מקסימלית של זכויות בניה היא המצב האופטימלי עבור המקרקעין ובעלי הזכויות בהם. המשמעות היא, שליזם לא תהיה תוכנית והעירייה לא תקבל את השטחים שלה. לצערי, שני הצדדים נמצאים באופוזיציה אחד מול השני, למרות שהתהליך אמור להיות סימביוטי." 

עו"ד שרון מוסיפה, כי "חסם נוסף שנוגע לנושא העירוני הוא המטרות שהעיר מקדמת לעצמה. למשל, מול השאיפה של העיר היקרה ביותר בעולם לבנות מספר גדול יותר של יחידות דיור בר-השגה, עומדות השאלות היכן וכיצד ניתן לקדם זאת במסגרת התוכניות בעיר. לא כל פרויקט יכול לשאת דיור בר השגה. דוגמה נוספת היא הנושא התחבורתי. המגמה התכנונית היא להרחיב את השימוש בתחבורה הציבורית. לשם כך מקודמות באמת תוכניות הרכבת הקלה והמטרו. במקביל מצמצמות ועדות התכנון את תקני החניה בפרויקטים חדשים, במיוחד כאלו הסמוכים למערכת הסעת המונים. הבעיה היא שאין סנכרון בין התכנון העתידי של מערכות התחבורה הציבורית ובין הצרכים הנוכחיים של תושבי ועובדי העיר, אשר עדיין נדרשים למקומות חניה לרכבים פרטיים. כל עוד לא קיימת מערכת תחבורה ציבורית מתפקדת ויעילה, לא ניתן לצמצם את הנסיעה והחניה ברכבים פרטיים. 

הקשר בין תכנון לבין סוגיות כלכליות 

לדברי עו"ד גלית שיצר, "סוגיה כלכלית שאנחנו מתמודדים איתה רבות ובאה לידי ביטוי בעבודה שלנו היא נושא היטלי ההשבחה; לסוגיה זו יש במידה רבה קשר לתקנון התוכנית - לדוגמא, אותן מטלות ציבוריות שיזם נדרש לבצע על ידי הרשות המקומית. ככל שהמטלה הציבורית היא חלק מהוראות התוכנית וחלק ממה שנדרש על מנת להוציא את התוכנית אל הפועל – הרי שההוצאות שמוציא היזם לצורך בניית והקמת אותן מטלות ציבוריות יוכרו במסגרת תחשיב ההשבחה. כיוון שכך, בשלב תחשיב היטל ההשבחה ניתן להפחית את עלויות המטלה הציבורית מהתחשיב ולקזז אותן מעלות ההשבחה הכוללת. השאיפה היא להראות את הקשר שבין התוכנית לבין המטלה הציבורית, מה שיוביל להגדלת הסיכוי להכיר במטלה בעתיד בתחשיב ההשבחה. נושא נוסף הוא הזכויות המוקנות או המותנות אשר קיבל נפח גדול מאד בפסיקה, מאז פסק הדין המפורסם בענין אליק רון, והוא בעל חשיבות עצומה. האם היזם מבקש לכלול בתוכנית את מלוא היקף הזכויות האפשרי, או שמא חלק מהזכויות יהיו מותנות בהליך תכנוני עתידי. יש לכך חשיבות עצומה בהקשר של היטל ההשבחה ויש לתת על כך את הדעת. הדברים מתחדדים לאור צמצום משמעותי עד כמעט ביטול של מוסד ההקלות בחוק ההסדרים." 

חוק ההסדרים- שינויים מהפכניים שחייבים להכיר  

עו"ד סלטון מציינת, כי "בחוק ההסדרים יש בשורה גדולה במספר תחומים. אחד מהם הוא תמרוץ ודרבון לקידום תוכניות והיתרים ל'שכירות המוסדית', דהיינו - דיור להשכרה. המחוקק הגדיל מאוד את סמכות הועדות המקומיות בהיבט זה. לא כולם מודעים לכך. זו ממש מהפכה. אך מימושה תלוי בנכונות של הועדות המקומיות להרים את הכפפה".

עו"ד שרון מציינת כי "החוק כולל שינויים רבים בתחומים רבים. חלק מהשינויים המשמעותיים הם העצמת זכויות מסביב למטרו, לרבות המיסוי החדש. מדובר בשילוב של שני הליכי חקיקה. האחד תכנוני: תמ"א 70 הקובעת הוראות לפיתוח ובניה במתחמי השפעה סביב תחנות המטרו ותמ"א 70 א' שקובעת הסדרים להעצמת זכויות בניה של המדינה על גבי הדיפו של המטרו. השני, חקיקתי – חקיקת חוק המטרו שקובע את ההסדרים הכלכליים והמיסויים של קידום פרויקט המטרו. בין היתר קובע חוק המטרו מס מטרו ייחודי. מדובר במס כולל של 75% שמורכב מ 40% היטל השבחה לרשות המקומית (במקום 50%) וכן מס חדש של 35% למדינה.

מה שחשוב לדעת כבר היום ביחס לנושא הזה הוא שמס המטרו לא ייגבה ביחס לתכנית משביחה שהופקדה לפני 1.1.2023. זה לא בעוד הרבה זמן מבחינת הליכי תכנון ולכן גם יזמים וגם רשויות מקומיות, שלא רוצות שהיטל ההשבחה שלהן יקוצץ, מקדמים תכניות באזור ההשפעה של המטרו, בזריזות. "

לדברי עו"ד סלטון, "נושא ההתחדשות העירונית גם הוא צו השעה ואני מעריכה שככל שיחלוף הזמן יינתן לו משקל גדול עוד יותר. זה נושא מאוד סבוך הן מבחינה תכנונית והן מבחינת זכויות אדם ואזרח. מצד אחד, אנחנו אומרים שיש צורך בהתחדשות עירונית וצריך לפנות בניינים ישנים ולא יכול להיות שדייר אחד יעצור את כולם. ומצד שני, לכל אדם יש זכות לקבל החלטות על ביתו וקניינו, איך מאזנים? חוק ההסדרים משנה את ההסדרים בעניין זה ויש לקוות שהוא אכן ימומש בהצלחה."

עו"ד שיצר מוסיפה כי תחום נוסף שנראה כי יוכל לשפר את מצב משבר הדיור ושיזמים יוכלו לפעול במסגרתו הוא תיקון שמאפשר במסגרת הליכי רישוי, להמיר שטחי תעסוקה למגורים. למעשה מדובר בשני מקרים שונים של המרת זכויות- במגרשים בהם יש ייעודים מעורבים הכוללים מגורים, ניתן להמיר עד 30% משטחי התעסוקה למגורים וכן במגרשים בהם שטחי תעסוקה בלבד ניתן להמיר עד 30% מהשטחים הללו לשימושי מגורים ייחודיים כגון דיור מוגן, מעונות סטודנטים או השכרה לטווח ארוך. מדובר בהוראת שעה בת חמש שנים ואנו מציעות ליזמים לבחון את הפרויקטים שלהם בהקשר הזה.  

נדל"ן לאן – מה הדבר הכי משמעותי שצפוי לקרות בשנה הקרובה בתחום התכנון והבניה?

עו"ד סלטון מסכמת, כי "להערכתי ברור שהמגמה המרכזית תהיה הגדלת הצפיפות. תמ"א 35 תיקון 4 היא אחד הסממנים של זה. הגדלת הצפיפות ותגבור באזורים שהם כבר מופרים, כלומר באזורים שכבר בונים בהם, נראית כמו הדבר הנכון לעשות, הרבה לפני שלוקחים אזורים שלא בונים בהם ומוסיפים בהם צפיפות. נכון, יש נוחות לקדם תוכניות בקרקעות שהן בבעלות רמ"י, אבל הדבר ההגיוני יותר הוא להגדיל צפיפות באזורים עירוניים שממילא יש עליהם תחבורה, וגם אם יש בעיות בתחבורה עדיין יש עליהם כבישים, ולתת מענה לכל הצרכים הנלווים לכך. אם העיריות אומרות, "בשביל להגדיל צפיפות אני צריכה א,ב,ג", השלטון המרכזי צריך לסייע בזה. אני סבורה, כי זו חייבת להיות העדיפות הראשונה על פני לקחת שטחים וקרקעות של מושבים וקיבוצים, להפקיע הכל ולבנות. אם יש לנו שכונה עם צפיפות של 10 יחידות לדונם במטרופולין תל אביב, אז אפשר לעשות בה גם 20 ו- 30 וגם 40 ו-50. זה יותר הגיוני מלהרוס פארק או שמורת טבע לשימור או שטחים חקלאיים." 

עו"ד שיצר מציינת, כי "השנה, כמו קודמתה, תהיה שנת תשתיות: רכבת קלה ומטרו. התכנון וההוצאה לפועל של פרויקטים אלה כבר נמצאים בעיצומם. ההקמה של הפרויקטים מסבה אי נוחות רבה לציבור, אך "הודות" לקורונה העבודות רק התעצמו. בזמן הקרוב צפויים עומסים וקשיים תחבורתיים שלא ידענו כמותם אך נראה כי הדבר בלתי נמנע עד השלמת הפרויקטים הללו והפנמה של הציבור את המעבר משימוש ברכב פרטי לתחבורה ציבורית בת קיימא."

עו"ד שרון מוסיפה, כי "האתגר תמיד היה ולדעתנו ימשיך להיות, התיאום בין מערכת תשתיות התחבורה ובין מערכת התכנון והבניה. במקרים רבים זה נובע מכך שאת הבניה מבצעים גורמים פרטיים (בין אם מדובר בפרויקטים פרטיים או מכרזים של רמ"י) ואילו את עבודות התשתית התחבורתית מבצעת המדינה על זרועותיה השונות. צריך למצוא את האיזון בין הדברים."

האם אותם חסמים ימשיכו גם השנה או שנראה בקרוב פתרון למשבר?

עו"ד שיצר מסכמת, כי "עד שלא יהיה טיפול שורש מאוד משמעותי בנושא הסרת חסמים בתחום הליכי תכנון ורישוי קשה לדעת. השינוי צריך לבוא לידי ביטוי בשני מישורים; האחד הוא מישור התכנון אשר מהווה חסם גדול מאוד - לא יתכן שנדרשות שנים מרגע תחילת תכנון תוכנית ועד לאישורה. המישור השני הוא שלב ההיתרים והרישוי - שלב של הלוך וחזור. בעבר נעשה ניסיון להוביל רפורמה בנושא, אך אני לא מתרשמת שהיא עזרה, בוודאי לא באופן משמעותי. כעת אנחנו רואים ניסיון מסיבי נוסף בחוק ההסדרים החדש וימים יגידו אם הבעיה באה אל פתרונה."