תושבים ויזמים ערערו נגד הארכת תוקף התנאים להוצאת היתרים במתחם בן גוריון בגבעתיים; ועדת המשנה לעררים: "מדובר בתקופה סבירה"

ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה אישרה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה במחוז תל אביב להאריך את תוקפם של התנאים להוצאת היתרי בנייה במתחם בן גוריון בגבעתיים, על פי בקשת הוועדה המקומית גבעתיים. זאת, בהמשך לבקשת האחרונה להאריך את התנאים לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה בשנה נוספת – הארכה שתימשך בפועל עד סוף נובמבר הקרוב.

מדובר במתחם להתחדשות עירונית במתווה פינוי-בינוי שנמצא בחלקה המזרחי של העיר גבעתיים, ומקודם על ידי הוועדה המקומית. בין היתר הוא יכלול, אל פי התכנון, רצועת מגדלים בגובה של עד 32 קומות עם קומה מסחרית, לאורך דרך בן גוריון. התוכנית למתחם נגזרת מתוכנית המתאר הכוללנית המתגבשת עבור העיר, שבמסגרתה נקבעו אזורים המיועדים לפינוי-בינוי מתחמי – וביניהם המתחם המדובר, בין רחוב בן גוריון במזרח לרחוב המעלות, פועלי הרכבת ובראשית במערב. 

התוקף קוצר תחילה - ובהמשך הוארך עד נובמבר 2020

בדצמבר 2017 התקיים דיון בתוכנית למתחם בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב, שבו הוחלט לפרסם הודעה בדבר הכנת תוכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה, ולקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה לפי סעיף 78 לחוק. בין התנאים שאושרו: הוצאת היתרי בנייה לחיזוק מבנים קיימים ללא תוספת בנייה; לא תותר תוספת שטחי בנייה מכוח תמ"א/ 38, לרבות תוספת ממ"ד; לא תותר תוספת בנייה או הריסה ובנייה מחדש מכוח תב"עות מאושרות.

באוקטובר 2018 החליטה הוועדה לקצר את הגבלת ההיתרים, אשר נקבעה לשלוש שנים, וזאת לשנה נוספת בלבד. ביוני 2019 הגישה עיריית גבעתיים, עם המנהלת להתחדשות עירונית ובתמיכת הוועדה המחוזית, בקשה ל"קול קורא" להכנת תוכנית מתאר לציר בן גוריון. בחודש נובמבר 2019 זכתה העירייה בקול הקורא של משרד הבינוי והשיכון , בשיתוף עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. 

בספטמבר 2019 החליטה הוועדה המקומית לבקש להאריך את תוקפם של התנאים בשנה נוספת - ובסוף נובמבר 2019 החליטה הוועדה המחוזית: התנאים להוצאת היתרי בנייה לפי סעיף 78 לחוק ייוותרו בעינם

בספטמבר 2019 החליטה הוועדה המקומית לבקש להאריך את תוקפם של התנאים בשנה נוספת - ובסוף נובמבר 2019 החליטה הוועדה המחוזית: התנאים להוצאת היתרי בנייה לפי סעיף 78 לחוק ייוותרו בעינם, למעט תוספת אפשרות להרחבת חדרי יציאה קיימים על הגג עד 40 מ"ר. "התנאים יוארכו בשנה או עד למועד הפקדת התוכנית, המוקדם מביניהם".

על רקע זה הוגשו העררים, מצד תושבים ויזמים אשר ביקשו להוציא היתרי בנייה במתחם. הם טוענים בין היתר כי התנאים בטלים מעיקרם, וזאת מכיוון שניתן לפרסם תנאים לפי סעיף 78 לחוק רק כאשר ההודעה לפי סעיף 77 לחוק כולל פירוט של מהות התוכנית. לטענת העוררים, ההודעה שפורסמה לפי סעיף 77 אינה כוללת פירוט של מגבלות על בנייה בעורף ציר בן גוריון, למעט הוראה על בנייה מרקמית.

עוד הם טוענים כי "החלטת הוועדה המחוזית להאריך את תוקף התנאים מהווה הפרה של החלטת ועדת המשנה לעררים מ-2018, שבה קוצרה תקופת התנאים בשנה, ובה נדרש כי הוועדה המקומית תציג תוכנית מגובשת. בשל כך ההחלטה על הארכת תוקף התנאים התקבלה בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות.

גם בהחלטת הוועדה המחוזית מאוקטובר 2018 הוחלט לקצר את תקופת התנאים ולקבל עדכון של מהנדס העיר מדי שלושה חודשים בדבר התקדמות התוכנית שבהכנה, ואף על פי כן נענתה הוועדה המחוזית לבקשת הוועדה המקומית להאריך את תוקף התנאים, למרות שבאותו מועד לא חלה כלל התקדמות בתכנון. בדיון לא ניתנה הנמקה טובה לאישור הארכת התנאים, בניגוד לדברי יו"ר הוועדה המחוזית ובניגוד לפסיקה בעניין חובת ההנמקה של החלטות רשות מנהלית".

ההחלטות פוגעות בזכות הקניין ובאינטרס ההסתמכות, בהתחשב בכך שהחרגת הבקשה להיתר לא תסכל את התוכנית שבהכנה, ובשל העובדה שמדובר בהחלטות גורפות שאינן מתחשבות בשיקולים פרטניים"

נוסף על כך טוענים העוררים כי ההחלטות בדבר קביעת התנאים והארכת תוקפם "פוגעות בזכות הקניין ובאינטרס ההסתמכות, בהתחשב בכך שהחרגת הבקשה להיתר לא תסכל את התוכנית שבהכנה, ובשל העובדה שמדובר בהחלטות גורפות שאינן מתחשבות בשיקולים פרטניים. ההחלטות אינן מאזנות בין האינטרס הציבורי לבין הפגיעה בזכות הקניין, שכן התכנון טרם החל באופן ממשי, ואף אם התוכנית שבהכנה תאושר, יחלפו עוד כ-30-20 שנה שבהן יהיו העוררים ואחרים במצבם חשופים לסיכונים הנובעים מהיעדר אפשרות לחזק את המבנים. 

יש לערוך את האיזון בין השיקולים השונים גם על רקע חשיבותה של תמ"א 38 בהגנה על חיי אדם. ללא קשר לחילוקי הדעות עם הוועדה המקומית, המבנה ברחוב בראשית 11-9, מושא עררים 47/20 ו-49/20, זכאי לתמריצי תמ"א 38: מדובר במבנה שאינו ממוגן מפני רעידות אדמה או מפני סיכונים ביטחוניים, וחיזוקו ללא תוספת זכויות אינו כלכלי".

"העררים מתייחסים למקרים שבאופן מובהק מסכלים את התוכנית שבהכנה"

הוועדה המחוזית טענה מנגד כי סעיף 78 לחוק יוצר איזון בין הפגיעה לבין החשיבות לאפשר תכנון מיטבי, וכי מתן אפשרות לתוספות שונות יסכל את היתכנות ההתחדשות העירונית, וייצור פגיעה ברבים שאינם צד לערר. "השטח שלגביו פורסמו ההודעה והתנאים נקבע לצורך ביצוע התחדשות עירונית , והעררים נוגעים בתוספות משמעותיות שבוודאי יובילו לסיכול ההיתכנות של ההתחדשות העירונית באמצעות פינוי ובינוי. 

מאחר שמדובר בתוכנית בשלב ההכנה ולא בשלב ההתנגדויות, אין מקום לשמוע בשלב זה טענות כנגד התוכנית עצמה או סביב דרישות לפיצוי. יתר התושבים במתחמים המיועדים לפינוי-בינוי אינם נשמעים במסגרת הדיון"

מאחר שמדובר בתוכנית בשלב ההכנה ולא בשלב ההתנגדויות, אין מקום לשמוע בשלב זה טענות כנגד התוכנית עצמה או סביב דרישות לפיצוי. יתר התושבים במתחמים המיועדים לפינוי-בינוי אינם נשמעים במסגרת הדיון, אף שקבלת העררים עלולה לסכל את רצונם לממש פינוי-בינוי במקרקעיהם.

העררים אינם מתייחסים לתוספות מינוריות, שאושרו בעבר על ידי ועדת המשנה לעררים, אלא לתוספת משמעותית ביותר, באמצעות הריסה ובנייה של בניין חדש. לפיכך, מדובר במקרים שבאופן מובהק מסכלים את התוכנית שבהכנה, הן מבחינה תכנונית והן מבחינה כלכלית".

עוד הוסיפה הוועדה המחוזית כי תוכנית המתאר הכוללנית חילקה את העיר לאזורים המתאימים לפינוי-בינוי, ובהם ציר בן גוריון, "וזאת בשל הצפיפות הנמוכה במצב הקיים והאפשרות לקדם פרויקטים משמעותיים של פינוי קרקע, ובנייה לגובה לאורך הרצועות. מכיוון שתהליכי פינוי-בינוי הם ארוכים, יש צורך לייצר פוטנציאל של מתחמים לפינוי-בינוי שמתוכו יתממשו חלק מהמתחמים, ובאופן הדרגתי".

התוכנית מקודמת במסלול תוכניות מתאר שכונתיות, ועד כה בוצעו אבני הדרך הכוללות התנעה, דו"ח מצב קיים והגדרת חזון לתוכנית. יתר שלבי הכנת התוכנית, עד לאישורה בוועדה המחוזית, אמורים לארוך כשנתיים וחצי נוספות"

הוועדה המקומית טוענת כי לתכנון הכולל של רצועת בן גוריון חשיבות רבה לעניין השגת הצרכים העירוניים של גבעתיים, ובעיקר האפשרות לתוספת משמעותית של שטחי ציבור. ביחס להתקדמות התוכנית שבהכנה מציינת הוועדה המקומית כי "התוכנית מקודמת במסלול תוכניות מתאר שכונתיות, ועד כה בוצעו אבני הדרך הכוללות התנעה, דו"ח מצב קיים והגדרת חזון לתוכנית. הצגת חלופות תתבצע בוועדת ההיגוי. יתר שלבי הכנת התוכנית, עד לאישורה בוועדה המחוזית, אמורים לארוך כשנתיים וחצי נוספות".

הוועדה התייחסה גם לנושא תוספת הזכויות במתחם ואמרה: "שינויים בתוספת הזכויות במגרש מקטינים את ישימות התוכנית שבהכנה, הן מבחינה שמאית, הן מבחינה תכנונית והן מבחינת מוטיבציית הדיירים, קל וחומר בתוכנית מורכבת של פינוי-בינוי במרקם אורבני צפוף ומאוכלס. כל שינוי עלול לסכל ולפגוע בתכנון העתידי של המתחם וביכולתו להתממש ולאפשר הפרשות משמעותיות ואיכותיות לצורכי ציבור.

במסגרת איסוף הנתונים וניתוחם עלתה המורכבות של מרחב התוכנית, וייתכן שבעקבות זאת ימליץ צוות התכנון לשחרר מהתנאים אזורים או מבנים מסוימים בגבולות התוכנית, או להחיל עליהם תנאים אחרים מאלה שנקבעו"

במסגרת איסוף הנתונים וניתוחם לצורך דו"ח מצב קיים עלתה המורכבות של מרחב התוכנית של רצועת בן גוריון, המאופיינת בטיפוסי בנייה ובמאפיינים שונים, וייתכן שבעקבות זאת ימליץ צוות התכנון לשחרר מהתנאים אזורים או מבנים מסוימים בגבולות התוכנית, או להחיל עליהם תנאים אחרים מאלה שנקבעו. בשלב זה של התוכנית, ולפני גיבוש המתחמים והבחינה המדוקדקת לגבי היתכנותם, לא ניתן לקבוע את חשיבות ותרומת המבנה הספציפי למתחם או את התמריצים שיקבל במסגרת התוכנית".

גם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הייתה בין המשיבות לערר. היא הצהירה בדיון כי היא מצטרפת לטענות הוועדה המחוזית, וטענה כי "אין מקום לביצוע שינויים בתנאים שנקבעו בהחלטה בכלל וביחס לבקשות להיתר מושא העררים בפרט, הכרוכות בבינוי משמעותי הצפוי לסכל את ההיתכנות של התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי, או את איכות התכנון, ובכך לגרום לפגיעה משמעותית לעיר, למטרופולין ולציבור כולו.

התוכנית אמורה לייצר פתרונות למבני ציבור ושטחים פתוחים שישרתו גם את חלקי העיר האחרים, ועל כן היא בעלת השפעה מכרעת על איכות המרחב הבינוי של כל העיר בשנים הקרובות"

טרם השלמת המיפוי הראשוני של המתחמים השונים, יש להימנע מהחרגות למקרים נקודתיים. עד לתום תקופת תוקף התנאים (25.11.2020) נותרו חודשים ספורים, ועל כן ראוי לאפשר למוסדות התכנון להשלים את עבודת המיפוי של המתחמים ולהתאים את התנאים באופן מדויק יותר למתחמים השונים. התוכנית שבהכנה היא תוכנית להתחדשות עירונית שכונתית, ובעלת חשיבות של ממש לציבור. התוכנית אמורה לייצר פתרונות למבני ציבור ושטחים פתוחים שישרתו גם את חלקי העיר האחרים, ועל כן היא בעלת השפעה מכרעת על איכות המרחב הבינוי של כל העיר בשנים הקרובות".

"בתום התקופה יסתיים ניתוח המרחב וניתן יהיה לדייק את התנאים"

לאחר שמיעת הצדדים קבעה ועדת המשנה לעררים, בראשות היו"ר עו"ד שמרית גולן, כי הקיצור שקבעה הוועדה המחוזית באוקטובר 2018 "אינו מונע ממוסד התכנון להאריך את תוקף התנאים לפרק זמן נוסף, אולם הדבר מחייב את הוועדה המחוזית לשקול ולנמק את החלטתה, ומאפשר הגשת ערר. 

בשלב הנוכחי עתידים התנאים לפקוע בתוך כמה חודשים. בהתחשב בפרק הזמן הקצר שנותר לתוקפם, אנו מקבלים את הטענה העקרונית לפיה מדובר בתקופה סבירה שבמהלכה יש מקום לתת אפשרות להתקדמות התכנון ללא קביעת עובדות בשטח"

במקרה זה, ניתן פרק זמן נוסף של שנה על פי בקשת הוועדה המקומית והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. בשלב הנוכחי עתידים התנאים לפקוע בתוך כמה חודשים. בהתחשב בפרק הזמן הקצר שנותר לתוקפם, אנו מקבלים את הטענה העקרונית לפיה מדובר בתקופה סבירה שבמהלכה יש מקום לתת אפשרות להתקדמות התכנון ללא קביעת עובדות בשטח על ידי הוצאת היתרי בנייה. 

אנו רושמים לפנינו גם את האמירות מטעם המשיבות (הוועדה המחוזית והוועדה המקומית), לפיהן הכוונה היא כי בתום תקופה זו יסתיים ניתוח המרחב הכלול בתוכנית וניתן יהיה לדייק את התנאים ולהקל מהם במתחמים שבהם יהיה הדבר אפשרי. לפיכך, לא מצאנו לנכון לבטל את התנאים או לשנותם". בהתאם לכך, העררים כולם נדחו.

עם זאת, התייחסה ועדת המשנה לאפשרויות שעומדות בפני גופי התכנון בעתיד הקרוב: "ייתכן שיש מקום להפריד בין המתחמים שבהם כבר מקודמת תוכנית מפורטת – וביניהם מתחם בראשית – ולפרסם הודעה ותנאים מכוח סעיפים 77 ו-78 מכוח התוכנית המפורטת ביחס לכל מתחם כזה; ואילו ביחס למתחמים שבהם לא מקודם כעת תכנון מפורט, והתוכנית שבהכנה תהיה תוכנית מתארית, לשקול במועד הארכת התנאים אם מוצדק להמשיך ולהשתמש בסעיף 78 על מנת להמשיך ולהקפיא את מתן ההיתרים מכוח תוכניות תקפות ו/או תמ"א 38 .

ברור כי תוכנית או היתר לבנייה חדשה מפחיתים את התמריצים לקידום התחדשות עירונית בטווח הקרוב, אולם התכנון המיטבי לטווח הארוך אינו חייב לסגת מפניהם"

ברור כי תוכנית או היתר לבנייה חדשה מפחיתים את התמריצים לקידום התחדשות עירונית בטווח הקרוב, אולם התכנון המיטבי לטווח הארוך אינו חייב לסגת מפניהם. ייתכן שבטווח המימוש הרחוק של התוכנית, או לפחות של חלק מתת-המתחמים המתוכננים במסגרתה ושאינם בשלים כעת לתוכנית מפורטת לפינוי-בינוי, ניתן יהיה בעתיד לממש התחדשות עירונית שתכלול גם בנייה שאושרה או כזו המבוצעת בימים אלה.

ביחס לטענות לגבי ישימות התוכנית שבהכנה: חוסר היתכנות כלכלית; מכשולים טופוגרפיים; היעדר תמיכה מטעם התושבים לתוכנית פינוי-בינוי והיעדר צורך בשטחי ציבור נוספים באזור – מקומן של אלה הוא במסגרת ההתנגדויות לתוכנית, שיידונו לאחר הפקדתה. אין מקום לדון בטענות אלה בשלב ההכנה של התוכנית, ובטרם התגבשו הוראותיה".