החברה היזמית הגישה עתירה מנהלית נגד חמישה גופי תכנון – וזכתה

העקשנות משתלמת: חברת חוף הכרמל נופש ותיירות 89, אשר ביקשה לקדם תוכנית תיירותית בחוף הכרמל, דרומית לחיפה, עוד בשנת 1992, נדחתה שוב ושוב על ידי גופי התכנון – אך זכתה בעתירה מנהלית שהגישה לבית המשפט המחוזי בחיפה.

החברה היזמית היא בעליהם של מקרקעין בסמוך לחוף הים של חיפה. על המקרקעין חלה תוכנית חפ/864א, שבמסגרתה יועד שטח של כ-100 דונם, בין היתר, להקמתם של שישה מבנים בני 7 עד 24 קומות עבור מלונות, מלונות דירות ושטחי מסחר נלווים. שני מבנים שמצפון למקרקעי העותרת, בניין פנינה ובניין אלמוג, הוקמו בהתאם לתוכנית המאושרת. לפיכך נותר בבעלות העותרת שטח קרקע פנוי בהיקף של כ-75 דונם ובו זכויות להקמת ארבעה מבנים נוספים.

במקור, המקרקעין היו בבעלותה של חברת חוף הכרמל 88, חברה אחות של העותרת. ביולי 1992 נחתם הסכם פשרה בין מדינת ישראל לבין הבעלים המקוריים, לפיו בתמורה לוויתור על טענותיהם הקנייניות ביחס לכמה חלקות בחוף הים, הם יקבלו הרשאה לתכנון בשטחים שבבעלות המדינה. הסכם הפשרה קיבל תוקף של פסק דין בבית המשפט המחוזי בחיפה. בהתאם לכך סוכם על תכנון בשטח של 285 דונם. זכויות המקרקעין הועברו שנה לאחר מכן לעותרת, וזו קיבלה זכות להגיש תוכנית למלונאות וחוף ים – התוכנית המדוברת.

ב-1993 חתמה החברה מול עיריית חיפה על הסכם פיתוח לביצוע עבודות פיתוח במקרקעין ובסמוך להן; בסוף שנות ה-90 הוגשה התוכנית לאישור במוסדות התכנון, ונכללו בה הוראות להרחבת חוף הים; בין 2009 ל-2011 ביצעה העותרת תסקיר השפעה על הסביבה, בעזרת גוף חיצוני

מאותו מועד חלו התפתחויות רבות סביב התוכנית, אך ללא החלטה המאשרת מעשית את יציאתה של התוכנית לדרך. כך, ב-1993 חתמה חברת חוף הכרמל נופש ותיירות 89 מול עיריית חיפה על הסכם פיתוח לביצוע עבודות פיתוח במקרקעין ובסמוך להן – הסכם שבמסגרתו התחייבה העירייה לסייע בקידום התוכנית החדשה; בסוף שנות ה-90 הוגשה התוכנית לאישור במוסדות התכנון, תחת השם חפ/864ג, ונכללו בה הוראות להרחבת חוף הים לטובת מימוש זכויות הבנייה; בין 2009 ל-2011 ביצעה העותרת תסקיר השפעה על הסביבה, בעזרת גוף חיצוני היושב באנגליה, והגישה אותו ב-2013 לאחר שתורגם מאנגלית לעברית.

באוגוסט 2013 חוות דעת מטעם המשרד להגנת הסביבה קבעה שלא ניתן לקבל את התסקיר, כמו גם חלופה לתוכנית שהוצעה במסגרתו; הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה החליטה לדחות את התסקיר, מבלי לתת לחברה אפשרות להשלימו או לתקנו. החברה הגישה על כך ערעור לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, בינואר 2014, אך בשל הודעת הצדדים על משא ומתן שמתנהל ביניהם הוחלט על הקפאת הערעור.

במהלך השנים 2016-2015 ניהלו נציגי עיריית חיפה והעותרת משא ומתן, שבמסגרתו נבחנו הדרכים האפשריות להעתקת הזכויות הבלתי מנוצלות של העותרת לפי התכנית המאושרת, ממקרקעיה אל מתחם סמוך, במטרה לאפשר את מימוש התוכנית. באפריל 2016 הושגה הסכמה לניוד זכויותיה של העותרת למתחם החדש. בעקבות זאת הודיעה הוועדה המחוזית על תמיכתה של לשכת התכנון המחוזית בקידום התוכנית בהתאם להודעת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה והעותרת. בהתאם לכך, הערר לוועדת העררים נמחק.

ועדת העררים החליטה: תסקיר ההשפעה על הסביבה נדחה

למרות כל זאת, בפברואר 2018 הודיעה הוועדה המקומית כי לאחר בחינה נוספת של הנושא, ומאחר שמדובר בהסכם בדבר תכנון בינוי בהיקף משמעותי ביותר על מקרקעי רשות מקרקעי ישראל , מן הראוי לבחון ישירות מול רמ"י את הנושא. על רקע הודעה זו, החליטה החברה כי היא מחדשת את הערר שהגישה למועצה הארצית. שנה לאחר מכן קבעה ועדת העררים של המועצה, פה אחד, שלא לאשר את המשך קידומה של התוכנית, ולא לקבל את תסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן במסגרתה, בין היתר משום שהתוכנית והתסקיר "אינם משרתים את הסביבה החופית כמשמעות הדבר בחוק שמירת הסביבה החופית". בהחלטת הוועדה נאמר: "הגענו פה אחד לכלל הבנה כי לא ניתן לאשר את המשך קידומה של התוכנית. לטעמנו, לא נמצאה כל הצדקה לפגיעה בסביבה החופית כמפורט בהרחבה לעיל".

בעקבות כך הגישה החברה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, נגד חמישה גופים: ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה במחוז חיפה, המשרד להגנת הסביבה, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה ועיריית חיפה. בעתירה היא מבקשת להורות על ביטול החלטת ועדת העררים שניתנה ב-2019, לאפשר לה להגיש את התסקיר, להשלים ולתקון אותו, ולהורות על החלטת הוועדה המחוזית שניתנה בשנת 2013.

החוק אינו אוסר בנייה במקרקעי העותרת. החלטת ועדת העררים לדחות את קידום התוכנית בשל אי-התאמתה להוראות חוק שמירת הסביבה החופית נעשתה תוך פגיעה בזכות הטיעון, שכן נושא ההתאמה בין התכלית של התוכנית לבין חוק שמירת הסביבה החופית מעולם לא הועלה על ידי מוסדות התכנון"

"ועדת העררים שגתה עת הניחה כי התוכנית נשוא העתירה סותרת את חוק שמירת הסביבה החופית", כתבה העותרת, "שכן החוק אינו אוסר בנייה במקרקעי העותרת. החלטת ועדת העררים לדחות את קידום התוכנית בשל אי-התאמתה להוראות חוק שמירת הסביבה החופית נעשתה תוך פגיעה בזכות הטיעון, שכן נושא ההתאמה בין התכלית של התוכנית לבין חוק שמירת הסביבה החופית מעולם לא הועלה על ידי מוסדות התכנון עד למתן ההחלטה של ועדת העררים, ובהתאם לא ניתנה לעותרת הזדמנות להתייחס אליו

כל המדרג ההיררכי של תוכניות המתאר שאושרו לאחר חוק שמירת הסביבה החופית חזרו וקבעו באופן מפורש שני דברים יסודיים, הסותרים את החלטתה השגויה של ועדת העררים: ראשית, כי התכלית של מקרקעי העותרת היא תיירות לפי התוכנית המאושרת; ושנית, כי ניתן להרחיב את חוף הים בסמוך למקרקעי העותרת, ואף קיימת חובה פוזיטיבית לתכנן את מקטע 5 (חוף הכרמל ודרום חיפה) באופן שיבטיח את הרחבת רצועת החוף".

עוד וטענה העותרת כי ועדת העררים מנועה מלטעון טענות כנגד תכליתה של התוכנית המוצעת, "בשל עקרונות ההשתק והמניעות וחובתה המוגברת של הרשות לפעול בהגינות, שעה שהחברה קידמה משך שנים את התוכנית נשוא העתירה, והשקיעה מיליוני שקלים לצורך קידומה, בהסתמכה על התכנית המאושרת ועל הנחיות המשרד להגנת הסביבה ומוסדות התכנון, שמעולם לא כפרו בנחיצות הרחבת רצועת החוף לצורך מימוש זכויות הבנייה".

בנוגע להחלטה על דחיית תסקיר ההשפעה על הסביבה, טענה העותרת כי החלטה זו התקבלה בחוסר מידתיות ובחוסר סבירות, שעה שזו הסתמכה על חוות דעת של המשרד להגנת הסביבה שאף היא נגועה בחוסר סבירות, רצופה טעויות ואי-דיוקים ונעדרת בסיס עובדתי. עוד טענה העותרת כי ככל שקיימות בתסקיר בעיות טכניות, היה מקום לאפשר לעותרת לתקנם ולא להורות על דחיית התסקיר.

השאלה שעומדת על הפרק במסגרת התוכנית הינה שאלת עצם ייבוש הים לשם הרחבת חוף הרחצה הסמוך, ומלוא השלכותיו של מהלך זה על הסביבה החופית, ולא שאלת מימוש זכויות הקניין של העותרת במקרקעיה. שאלה זו מצדיקה בדיקה תכנונית מקיפה לא רק של מנגנוני התוכנית במישור הטכני, אלא בראש ובראשונה של נחיצותה התכנונית של התוכנית בעת הזאת"

המשיבות טענו כי "אומנם תכלית תכנונית הכרחית של התוכנית נשוא העתירה הינה יצירת חוף ים מיובש שרוחבו לא יקטן מ-100 מטרים נוסף על הטיילת, כהוראת התוכנית המאושרת, אולם, ניתן לממשה באמצעות הכלי הסטטוטורי של תוכנית מפורטת חדשה, המותקנת בתהליך תכנוני סדור, ולא באמצעות התוכנית שהעותרת מבקשת לקדם. 

השאלה שעומדת על הפרק במסגרת התוכנית הינה שאלת עצם ייבוש הים לשם הרחבת חוף הרחצה הסמוך, ומלוא השלכותיו של מהלך זה על הסביבה החופית, ולא שאלת מימוש זכויות הקניין של העותרת במקרקעיה הסמוכים לחוף הים. שאלה זו מצדיקה בדיקה תכנונית מקיפה לא רק של מנגנוני התוכנית במישור הטכני, אלא בראש ובראשונה של נחיצותה התכנונית של התוכנית בעת הזאת, עבור הציבור ולא עבור העותרת ככלי למימוש קניינה הפרטי. בצדק בחנה ועדת העררים את התוכנית בראי חוק שמירת הסביבה החופית, ובצדק קבעה שהתוכנית אינה משמרת את הסביבה החופית".

עוד טענו המשיבות החלטות ועדת העררים והוועדה המחוזית הן החלטות נכונות, מפורטות ומנומקות כדבעי, ומצויות היטב בתוככי מתחם הסבירות. זאת, לנוכח החסרים והפגמים שעלו בתסקיר ואשר פורטו בהרחבה בחוות דעת המשרד להגנת הסביבה. נוסף על כך נכתב בתשובות לעתירה כי "אין בהחלטת ועדת העררים משום סוף פסוק וסגירת הדלת בפני העותרת, שכן עומדת לעותרת האפשרות להגיש תוכנית חדשה לבחינת מוסדות התכנון, אם תוכל להציג מענה לנושאים שהועלו במסגרת החלטת ועדת העררים, דהיינו תסקיר מלא ומקיף והצגת תכלית ראויה".

אם סברו המשיבות כי אין תועלת בקידום התוכנית -
היו מודיעות על הפסקת קידומה 

השופטת בטינה טאובר התפנתה ראשית לתיאור השתלשלות העניינים מבחינה תכנונית, ולהשפעתה על העתירה ועל המסקנות מהפרשה: העותרת הגישה את התוכנית המוצעת בשלהי שנות ה-90 מכוח התוכנית המאושרת. לאחר הגשתה של התוכנית חוקק בשנת 2004 חוק שמירת הסביבה החופית. במועד זה, טרם אושרו תוכנית המתארה רלוונטיות - תמ"א 3/13, תמ"מ 6 ו-חפ/2000. 

ניתן אפוא להניח כי בשלב זה, ולאור הוראות חוק שמירת הסביבה החופית, אם סברו המשיבות כי אין תועלת בקידום התוכנית לאור היעדר התאמה בינה לבין הוראות חוק שמירת הסביבה החופית, הייתה הוועדה המחוזית מודיעה לעותרת על הפסקת קידומה של התוכנית. הוועדה המחוזית לא פעלה כך, אלא המשיכה יחד עם המשרד להגנת הסביבה ללוות את העותרת בהליכי התכנון, ואלה אף הנחו את העותרת ביחס להגשתו של תסקיר ההשפעה על הסביבה".

התוכניות הנ"ל אושרו כולן על ידי מוסדות התכנון לאחר חקיקתו של חוק שמירת הסביבה החופית. חזקה כי ככל שסברו מוסדות התכנון שאין מקום להתיר את מימוש הייעוד של מקרקעי העותרת לפי התוכנית המאושרת, או כי אין מקום לייבש את החוף לצורך מימוש הזכויות במקרקעין הגובלים, היה הדבר מקבל ביטויו בהוראות התוכניות"

באשר לתוכניות המתאר המדוברות, הזכירה השופטת כי תמ"א 3/13 התירה את קידומן של תוכניות מפורטות או תוכניות מתאר מקומיות הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת לשם קבלת היתרי בנייה. "כן התירה תמ"א 3/13 ייבוש הים במקטע 5, שהינו המקטע הרלוונטי לענייננו, לצורך יצירת רצועת חוף ברוחב של 100 מטרים לשימוש הציבור. תמ"א 3/13, כמו יתר התוכניות שפורטו, מייעדות את מקרקעי העותרת לאזור תיירות ונופש. 

התוכניות הנ"ל אושרו כולן על ידי מוסדות התכנון לאחר חקיקתו של חוק שמירת הסביבה החופית. חזקה כי ככל שסברו מוסדות התכנון שאין מקום להתיר את מימוש הייעוד של מקרקעי העותרת לפי התוכנית המאושרת, או כי אין מקום לייבש את החוף לצורך מימוש הזכויות במקרקעין הגובלים, היה הדבר מקבל ביטויו בהוראות התוכניות".

"לאור המצג שיצרו מוסדות התכנון משך השנים, לפיו העותרת רשאית להתקדם עם התוכנית, שעה שלא הועלו טענות בזמן אמת כנגד היעדר התאמת התוכנית להוראות חוק שמירת הסביבה החופית או היעדר תכלית ראויה", המשיכה השופטת טאובר, "ושעה שאף ניתנו לעותרת הנחיות מטעם המשרד להגנת הסביבה להגשת תסקיר השפעה על הסביבה, מקובלת עליי טענת העותרת כי המשיבות מושתקות היום מלטעון כנגד תכלית התוכנית או לטעון כי התוכנית אינה מתיישבת עם הוראות חוק שמירת הסביבה החופית". 

עצם העובדה שנמצאו פגמים כאלה ואחרים בתסקיר, גם אם חלקם מהותיים, אינה מצדיקה בנסיבות העניין את דחיית התסקיר על הסף. סבורני כי התוצאה הסבירה והראויה במצב הדברים שנוצר הינה השבת התסקיר לוועדה המחוזית, שתיתן עם המשרד להגנת הסביבה הנחיות לעותרת לתיקון התסקיר, ותאפשר לעותרת לפעול לתיקונו"

השופטת אף ציינה כי דחיית התסקיר על הסף בנסיבות העניין "חורגת ממתחם הסבירות. עצם העובדה שנמצאו פגמים כאלה ואחרים בתסקיר, גם אם חלקם מהותיים, אינה מצדיקה בנסיבות העניין את דחיית התסקיר על הסף. סבורני כי התוצאה הסבירה והראויה במצב הדברים שנוצר הינה השבת התסקיר לוועדה המחוזית, שתיתן עם המשרד להגנת הסביבה הנחיות לעותרת לתיקון התסקיר, ותאפשר לעותרת לפעול לתיקונו".

בהתאם לכך קבעה השופטת כי היא מקבלת את העתירה, והורתה על השבת התוכנית המוצעת ותסקיר ההשפעה על הסביבה שהוגש במסגרתה אל הוועדה המחוזית. עוד חייבה השופטת את המשיבות – חמשת הגופים שנגדם עתרה החברה – בהוצאות העותרת, בסך כולל של 30,000 שקל.