המדינה עושה סדר ב"תועלות הציבוריות" שמקנות תוספת זכויות: דיור להשכרה בפנים, בניית מקלטים בחוץ

המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי) עו"ד כרמית יוליס, הפיצה במהלך חודש דצמבר חוות דעת העוסקת באחד הנושאים הנפיצים והשנויים במחלוקת ביותר כיום בתחום התכנון והבניה – התועלות הציבוריות. במסגרתה קבעה יוליס, מהן התועלות שבגין ביצוען עשוי יזם להיות זכאי ל"זכויות בנייה עודפות", מצד מוסדות התכנון, ומהן המטלות שמצויות באחריותה של הרשות המקומית – ואין להטילן על היזם.

לקריאת חוות הדעת של המשנה ליועמ"שית הקליקו כאן.

חוות הדעת, הנחשפת כעת לראשונה על ידי " מרכז הנדל"ן ", פורסמה בעקבות פניה שנעשתה אל יוליס מצד הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב, בשל סוגיות שהתעוררו במהלך קידומה של תוכנית המתאר החדשה של חולון. עם זאת, לקביעותיה של יוליס בחוות הדעת צפויות השלכות רוחב על כלל הוועדות המחוזיות והמקומיות בישראל. עד כדי כך, שלדיונים שנעשו במסגרתה, שלחה גם הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו נציגים, מחשש כי המסקנות יובילו לפגיעה בעקרונות שאותם היא כבר מיישמת בתוכנית המתאר שלה – תא/5000 .

ביוני 2023 דנה הוועדה המחוזית תל אביב בהפקדת התוכנית הכוללנית של חולון, אשר הגדירה לכל אחד מאזורי העיר טווח זכויות בנייה שנע בין "רח"ק (רצפה חלקי קרקע) בסיסי" ו"רח"ק מירבי". עוד על פי התוכנית, יזמים ובעלי קרקעות יוכלו "לשדרג" את היקף זכויותיהם ולעבור מרח"ק בסיסי לרח"ק מירבי אם יבצעו תועלות ציבוריות שונות, בהן שימור, חיזוק מבנים והתחדשות עירונית.

אחד העקרונות במסמך קובע כי "זכויות עודפות" שניתנות כנגד ביצוע מטלה ציבורית, הן זכויות שמעבר לרח"ק המקסימלי המצוין בתוכנית, ואין לראות בהגעה אל הרח"ק המקסימלי תמורה הניתנת ליזם אשר ביצע את התועלות הציבוריות "הרח"ק המקסימלי אינו 'זכויות עודפות' של ממש. על מוסד התכנון לוודא אפוא כי "הזכויות העודפות" הן אכן עודפות כאשר הוא מבקש לעשות שימוש במנגנון זה". בכך שללה יוליס את העיקרון שנקבע בתוכנית הכוללנית של חולון אשר מתנה הגעה לרח"ק המקסימלי בביצע מטלות

עוד אישרה הוועדה רשימה של ארבע תועלות ציבוריות נוספות שיצדיקו מעבר לרח"ק מירבי, אך זאת רק בכפוף לבחינת הנושא עם משרד המשפטים. ארבע התועלות הן "קביעת דיור בהישג יש בהיקף משמעותי", "הכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי", "הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מיחזור פסולת" ו"תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה". בהתאם להחלטה נעשתה כאמור הפניה אל משרד המשפטים על מנת שיבחן האם ניתן לראות בתועלות אלה, ככאלה שניתן להעביר לאחריות היזם, המצדיקות העצמת זכויות.

"קיום המטלות - מנגנון וולונטרי"

במסגרת גיבוש חוות הדעת, נערכו במשרד המשפטים שלושה דיונים לאורך 2024, בהם השתתפו עשרות גורמים מהוועדה המחוזית תל אביב והוועדה המקומית חולון, מטה ומינהל התכנון ומשרד האוצר. לפני שקבעה מהו הדין לגבי כל אחד מארבעת המקרים שנכללו בתוכנית הכוללנית, קבעה יוליס מספר עקרונות שלפיהם יש לבחון כל אחד מהמקרים.העיקרון הראשון קובע, כי פיתוח ציבורי או מטלה ציבורית, שהחוק קובע כי האחריות לקידומם מונחת על כתפי הרשות המקומית, אינו יכול להיכלל במנגנון התועלות הציבוריות, שכן החובה לפיתוח היא של הרשות. "מטלות המוטלות על הרשות המקומית צריכות להתבצע על ידה, בכפוף למנגנונים הקיימים בדין בעניין זה, ובפרט – מתקציבה", הודגש.

עיקרון בסיס נוסף שהוזכר במסמך, הוא כי "זכויות עודפות" אשר ניתנות כנגד ביצוע מטלה ציבורית, הן זכויות שמעבר לרח"ק (רצפה חלקי קרקע) המקסימלי המצוין בתוכנית, ואין לראות בהגעה אל הרח"ק המקסימלי תמורה הניתנת ליזם אשר ביצע את התועלות הציבוריות "רח"ק זה (המקסימלי, נ"ב) אינו 'זכויות עודפות' של ממש. על מוסד התכנון לוודא אפוא כי "הזכויות העודפות" הן אכן עודפות כאשר הוא מבקש לעשות שימוש במנגנון זה, אל מול ביצוע של תועלת ציבורית שאינה קשורה קשר תכנוני מובהק לפיתוח המבוקש בתוכנית". בכך שללה למעשה יוליס את העיקרון שנקבע בתוכנית הכוללנית של חולון, אשר מתנה הגעה לרח"ק המקסימלי בביצוע המטלות, וקבעה כי אין לקבל זאת, וכי יזם אמור לקבל את היקף הזכויות המקסימלי שהתוכנית מאפשרת, ללא קשר לתועלות.

עקרון נוסף, שמשלים את העקרון הקודם שנקבע, הוא כי "הזכויות שבעל הקרקע יקבל בתוכנית אם לא ירצה לבצע את התועלות הציבוריות, יהיו בהיקף ובדמות הזכויות שאכן הוא היה יכול לקבל גם אלמלא המנגנון האמור... קיום התנאי של התממשות התועלת הציבורית הוא מנגנון וולונטרי בלבד".

"האחריות להקמת מקלטים מוטלת על הרשות"

מכאן ניגשה יוליס להכריע לגבי ההצדקה להעניק זכויות עודפות עבור 4 התועלות שצוינו בתוכנית הכוללנית: דיור בהישג יד, הכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי, הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת ו"תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה".

לגבי קידום דיור בהישג יד קבעה כי "בכל הנוגע לדיור בהישג יד הכולל הגבלה על תקופת השכירות, משך השכירות, מחירי השכירות וזהות השוכרים – נקבע הסדר מפורש בחקיקה ראשית". החוק לפי יוליס קובע כי ועדה מחוזית רשאית בתוכנית שבסמכותה לקבוע זכויות עודפות, "כך שהכללת דיור בהישג יד תאפשר תוספת שטחי בנייה מעבר לתכנון המקובל בקרקע".

לגבי קידום דיור בהישג יד קבעה יוליס כי "מצאנו כי יש לאפשר להכיר בדיור בהישג יד, שהתוספת השישית לחוק חלה עליו, כתועלת ציבורית... ניתן להכיר בשימוש לצמיתות של מגורים להשכרה כתועלת ציבורית גם כאשר התוספת השישית לא חלה על שטחים אלו, אם מוסד התכנון קבע הוראת 'בעלות אחודה' לשטחי הבנייה המיועדים לשימוש זה".

"על כן", כתבה, "מצאנו כי יש לאפשר להכיר בדיור בהישג יד, שהתוספת השישית לחוק חלה עליו, כתועלת ציבורית". עוד כתבה כי "ניתן להכיר בשימוש לצמיתות של מגורים להשכרה כתועלת ציבורית גם כאשר התוספת השישית לא חלה על שטחים אלו, אם מוסד התכנון קבע הוראת 'בעלות אחודה' לשטחי הבנייה המיועדים לשימוש זה".

לגבי הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת, נכתב כי "אין מדובר במטלה העומדת לפתחה של הרשות המקומית". לפיכך, נכתב "לא מצאנו מניעה לכלול הוראה זו כ'תועלת ציבורית' ובלבד שמדובר ברכיב המשולב בתוך שטח המגרש שבו יינתנו הזכויות העודפות ונועד לשמש אותו בלבד, ולא כייעוד קרקע נפרד המיועד להפקעה או להקצאה לרשות המקומית ואף לא לשימוש במגרשים אחרים".

לגבי התועלת של "תרומה משמעותית לנגישות לתשתיות תחבורה", נמצא כי ככלל, "האחריות לביצוען של תשתיות תחבורה מוטלת על הרשות המקומית ועל משרד התחבורה באמצעות חברות ממשלתיות... ומשכך לא ניתן לכלול את המטלה כתועלת ציבורית". עם זאת מצאה יוליס כי במקרה זה ייתכנו "מצבים חריגים שבהם יש תרומה ייחודית של המרחב הפרטי.. לנגישות השימוש התחבורתי הציבורי". כדוגמה לכך ניתן מקרה שבו תינתן גישה לציבור מתוך מבנה פרטי ישירות אל תוך תחנת תחבורה ציבורית תת קרקעית. במקרים כאלה לדברי יוליס ניתן יהיה להכיר בדבר כ"תועלת ציבורית", אך יש ליישם מהלך שכזה רק במקרים חריגים.

השימוש היחיד ברשימה שנשלל לחלוטין ככזה שיכול להיחשב כתועלת ציבורית המזכה בתוספת זכויות בניה , הוא של הכשרת חניון לשימוש כמקלט ציבורי. במקרה זה קבעה יוליס כי על פי החקיקה הקיימת, "האחריות לקיומם של מחסים ציבוריים, לרבות שטחים בבעלות פרטית, מוטלת על הרשות המקומית ויש לה הסמכויות לפעול לשם כך, תוך שהאחריות הכלכלית מושתתת מכח הדין, על הרשות המקומית". לפיכך, כתבה, "לא בלי התלבטות סברנו כי נוכח העובדה שבסופו של דבר האחריות להקמת המקלטים מוטלת על גורם ציבורי, לא נכון יהיה לאפשר בניית מחסים ציבוריים במסגרת מנגנון התועלות הציבוריות".