העליון נדרש להכריע: האם חוכר קרקע חקלאית שביצע עסקת השבה לרמ"י חייב בהיטל השבחה?

היטל השבחה הוא תשלום המוטל על בעל זכויות בנכס במקרים שבהם אושרה תוכנית אשר מביאה לעלייה בערך הנכס, לרבות תוכנית אשר משנה את ייעוד המקרקעין. החבות בתשלום מוטלת על בעל זכות הבעלות בנכס, ובמקרים של חכירה לדורות - על בעל זכות זו, והכול בהתאם להוראות החוק.

במקרים שבהם המקרקעין מוחכרים לדורות למטרת עיבוד חקלאי בלבד, נוצר מתח אשר הוליד שאלה בדבר זהות החייב בתשלום היטל ההשבחה. ככלל וכאמור, על חוכר לדורות לשאת בתשלום היטל ההשבחה. אולם, הלכה למעשה, החוכר אינו יכול ליהנות משינוי הייעוד ומהשבחת הנכס שנוצרה עקב כך. 

לאור זאת, בשנת 1999 תיקן המחוקק את סעיף 21 לחוק התכנון והבנייה. שם נקבע כי חוכר לדורות בקרקע בייעוד חקלאי ששונה ייעודה, ואשר אינו יכול לנצל את הקרקע בייעודה החדש - לא יישא בתשלום היטל השבחה ; במקרים אלה יחול הסכם בדבר התשלומים בין הרשות המקומית לרשות מקרקעי ישראל, זהו הסדר המוכר גם כ"חלף היטל השבחה ". 

במאמר זה, נסקור את פסק דינו של ביהמ"ש העליון אשר נדרש להכריע - האם חוכר לדורות למטרות עיבוד חקלאי בלבד פטור מתשלום היטל השבחה , אף בנסיבות שבהן התוכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון החוק? 

נסיבות המקרה: 

בשנת 1954 התקשרה חברת יכין חקל עם רמ"י בהסכם לחכירת קרקע לשימוש חקלאי ולתקופה בת 49 שנים. בשנת 1998 אושרה תוכנית "השכונות הדרומיות באשקלון", אשר שינתה את ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד מגורים. בשלב זה, רמ"י טרם דרשה את השבת הקרקע. בשנת 2005 מכרה החברה את זכויותיה בקרקע לצד שלישי. בשנת 2016 פורסמה למתן תוקף תוכנית נוספת שעניינה הקמת רובע מגורים חדש על הקרקע. עם אישור התוכנית האחרונה, דרשה רמ"י את השבת הקרקע אליה, כנגד מתן פיצוי בהתאם לשווייה החקלאי של הקרקע.

בבואה של החברה להשלים את עסקת המכר, וכחלק מהעברת הזכויות על שם הרוכש, פנתה החברה לוועדה המקומית אשקלון לצורך הפקת אישור בדבר היעדר חובות. בעקבות כך הודיעה הוועדה המקומית לחברה, כי היא חבה בהיטל השבחה בגין התוכנית המשביחה, והפיקה לה שומת השבחה בהתאם. כנגד שומה זו הגישה החברה ערר לוועדת הערר, אשר הורתה על צירוף רמ"י להליך. 

החלטת ועדת הערר

ועדת הערר קיבלה את טענות החברה ואת עמדת רמ"י אשר נתנה רוח גבית לטענות אלו. בהחלטה נקבע כי מאחר שהחכירה היא לעיבוד חקלאי בלבד, החברה לא יכולה ליהנות מההשבחה. בהחלטתה, הפנתה ועדת הערר לתיקון מס' 48 לחוק, וציינה כי התיקון אומנם נכנס לתוקף לאחר המועד שבו אושרה התוכנית המשביחה (הוא המועד הקובע).

אולם פרשנותו של התיקון מעלה, כי מדובר בתיקון מבהיר בלבד אשר לא שינה את הדין הקיים. יתרה מכך, נקבע כי נוכח הוראות הסכם החכירה, ניתן להגיע לאותה התוצאה אף מבלי להידרש לתחולת תיקון מס' 48. שהרי מעיון בהסכם החכירה יכול הקונה הסביר להעריך כי אין החברה יכולה ליהנות משינוי הייעוד ומההשבחה עקב כך. ניתן ללמוד זאת גם משווי התמורה שנקבע בעסקת המכר, אשר משקף שווי קרקע חקלאית. 

הוועדה המקומית ערערה על ההחלטה, והעניין נדון ביהמ"ש לעניינים מנהליים.

החלטת ביהמ"ש לעניינים מנהליים 

ביהמ"ש דחה את הערעור, ואימץ את עמדת ועדת הערר - לפיה תיקון מס' 48 נועד להבהיר את המצב הקיים ולא לשנותו. כמו כן קבע ביהמ"ש, כי הטעמים לאי חיובו של חוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד חלו גם עובר לתיקון, ונעוצים בתכלית לחיוב בהיטל ההשבחה, ובעיקרון לפיו יש לחייב את הנהנה העיקרי מהשבחת הקרקע. ביהמ"ש אף הדגיש, כי בכל מה שנוגע להיטל השבחה , המונח " חכירה לדורות" פורש בפסיקה באופן מהותי-כלכלי שאינו מוגבל להגדרה הקניינית שלו.

גישה זו נכונה גם לחוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד. יישום גישה זו, נוכח ההתניות שנקבעו בהסכם החכירה המקורי, מעלה כי החברה אינה יכולה ליהנות מההשבחה, ועל כן אין לחייבה בגינה. הוועדה המקומית התנגדה גם להחלטה זו, הגישה בקשת ערעור לביהמ"ש העליון, ומכאן הדיון בבקשה.

החלטת בית המשפט העליון

ביהמ"ש העליון קיבל את פרשנותו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים, ודחה את הערעור. בקביעתו, דן ביהמ"ש בשאלה עקרונית העוסקת בחבותו בהיטל השבחה של חוכר לדורות למטרות עיבוד חקלאי בלבד, בנסיבות שבהן התוכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון מס' 48. ביהמ"ש אימץ את פרשנותו של ביהמ"ש קמא, וקבע כי הפרשנות הראויה למונח "חוכר לדורות" היא פרשנות מהותית-כלכלית. ולפיה, חוכר שלא נהנה כלכלית מהשבחת הקרקע - לא יהיה חייב בהיטל בגין השבחה זו.

פרשנות זו מגשימה את התכלית העומדת בבסיס הטלת היטל ההשבחה, והיא אף עולה בקנה אחד עם עקרונות מיסוי מרכזיים, לפיהם עסקה תיבחן על פי מהותה הכלכלית, ולא על פי צורתה החיצונית בלבד. ביהמ"ש אימץ גישה זו גם במקרה של חוכר לדורות למטרה עיבוד חקלאי בלבד, בנסיבות שבהן התוכנית המשביחה אושרה עוד בטרם תיקון מס' 48. שכן מטרתו של התיקון הייתה הבהרה בלבד של המצב המשפטי ולא שינוי שלו.

לאור כך ובענייננו, נקבע כי לחברה אין כל אפשרות ליהנות כלכלית מייעודה החדש של הקרקע ומהשבחתה עקב כך. ועל כן, החברה אינה חייבת בהיטל השבחה . 

[בר"מ 4308/22 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון נ' יכין חקל בע"מ (נבו 01.02.2024)].

הכותבת היא עו"ד ממשרד גינדי כספי ושות', המתמחה בנדל"ן תכנון ובנייה ומנהלת מחלקת מקרקעי ישראל במשרד (עריכה: עו"ד אלה טובים גדסי, בסיועו של אביב דהן)